Je Evropská unie reformovatelná?

Jakmile je v Unii řeč o reformách, většinou to nic dobrého nevěstí. Změna kurzu není v dohledu. „Cesta do Sibiu“ je další promarněnou příležitostí. Z prosazování skutečné reformy slevit nesmíme.

Není reforma jako reforma

Máme-li se dnes zabývat reformovatelností Evropské unie, je namístě začít u samotného pojmu reforma a především způsobu, jak se s ním pracují unijní instituce.

Na tomto slovu stojí za povšimnutí to, že ho nevnímáme čistě neutrálně jako synonymum pro změnu, přetvoření, předělání čehokoliv stávajícího. Když se do něj zaposloucháte, jako by zde byl určitý pozitivní nádech: tedy, že nejde jenom o změnu, ale o nápravu, zlepšení, odstranění nedostatků. Je to vlastně poměrně zvláštní, tak nějak navzdory dějinné zkušenosti, která nám ukazuje u nás i všude po světě celou řadu příkladů tzv. „reforem“, které přinesly rozvrat, zavržení osvědčených modelů, ničení kulturního dědictví, krádeže majetku ve velkém, utrpení, hlad, ztráty na životech. Přesto a kupodivu ono optimistické vyznění stále úspěšně vzdoruje a přetrvává.

Nebudu se snažit o vysvětlení toho jevu, který patrně souvisí s lidskou přirozeností. K tomu jste ostatně někteří z vás v rámci svých profesí způsobilí mnohem lépe. Nabídnu Vám namísto toho – z pohledu svojí specializace – varování: V žádném případě se nepokoušejte uplatňovat ono a priori příznivé a nadějeplné nahlížení na to, čemu se říká reformy v prostředí unijních institucí.

Než nějaký dlouhý výklad, postačí připomenout několik konkrétních počinů z posledních let prodávaných pod touto nálepkou. Na prvním místě bych uvedl příběh poslední velké revize zakládacích smluv. Jedním z jeho raných milníků byla Laekenská deklarace z prosince 2001, kterou byl svolán Konvent o budoucnosti Evropy. Deklarace uváděla, že Evropa bude muset projít „obnovou a reformou“. A všichni víme, v co se potom celá ta „obnova a reforma“ zvrhla: v euroústavu. A když ta zdánlivě zkrachovala, tak následovalo vychytralé náhradní řešení spočívající v přípravě tzv. Reformní smlouvy, která měla všechny podstatné změny z euroústavy přetavit v revizi dosavadních zakládacích smluv. A tak přišla na svět Lisabonská smlouva. Stejně jako předchozí velké revize primárního práva přinesla Unii především nové pravomoci, více většinového hlasování a nové orgány; vedle toho třeba novou lidskoprávní chartu a plný pytel prohnaných klauzulí umožňujících pokoutní předávání další moci do Bruselu.

Pokud se posuneme na nižší úroveň, k běžné unijní legislativě, tak bych nadhodil pár čerstvých témat: reforma trhu s emisními povolenkami, reforma pravidel pro ochranu osobních údajů, reforma úpravy držení zbraní, reforma autorského práva, reforma pravidel pro vysílání pracovníků nebo probíhající diskuse o reformě azylového systému. Doufám, že k těmto „reformám“ netřeba více dodávat.

Ovšem abychom byli korektní, je třeba uvést, že na úrovni sekundárního práva někdy dochází i k užitečným změnám. Jako takový pozitivní příklad bych uvedl nedávný návrh Komise na zrušení letního času nebo nový přístup ke schvalování zemědělských a lesnických vozidel, který umožnil nahradit více než dvě desítky směrnic upravující technické požadavky na traktory jedním nařízením. Ano, občas se to stane. Ale sami asi cítíte, že na letním čase nebo traktorech systém nestojí. V přehršli toho, co se na nás valí, jsou taková opatření naprosto ve stínu a nic nemění na celkovém obrazu.

Plyne z toho poučka, že jakmile je v Unii řeč o reformách, většinou to nic dobrého nevěstí. Nakonec nejspíš opět dostanete univerzální medicínu „více Unie“ a „více doleva“. Tyto reformy Unie umí a v tomto smyslu reformovatelná dlouhodobě je. Právě „reformy“ tohoto typu ovšem přivedly proces integrace tam, kde je nyní.

Mnohovrstevná krize

A kde že vlastně je? Ve stavu mnohovrstevné krize způsobené přemírou centralismu. Předimenzovaná integrace začala vytvářet stále více stěží řešitelných problémů, které zastiňují původní výhody spolupráce a propojování evropských zemí. Dluhová a migrační krize ukázaly, že Unie zabředla do marasmu vzájemné závislosti, sdílení problémů, kolektivní neodpovědnosti, těžkopádného, neakceschopného rozhodování na centrální úrovni a přerozdělování následků.

Centralizační nasměrování je přitom zakódováno v jádru celého systému. Rozsáhlé a nejasně ohraničené pravomoci EU ve spojení s převažujícím hlasováním kvalifikovanou většinou v Radě, expanzivním zápalem nadnárodních institucí a nedostatečnými kontrolními mechanismy mají za následek, že činnost Unie se neustále rozpíná a její regulace metastázuje do nejrůznějších oblastí lidského života, a to bez nejmenšího ohledu na to, zda v dané věci řeší skutečné problémy s přeshraničním významem, které by nemohly být ošetřeny na úrovni členských států.

Problémem ovšem není jenom centralizace, ale vlastní obsah rozhodnutí přijímaných v centru, která jsou silně ideologicky zabarvena. Ve vzrůstající míře se setkáváme s přepjatým pečovatelstvím a ochranářstvím, s ambicemi řídit, převychovávat a umravňovat, formovat „nového člověka“, poroučet větru dešti. Na mysl připadají Nezvalovy budovatelské verše: „my vezem lidský věk, který se belhal pěšky, do šťastných údolí šťastnější rovnoběžky“. (Pokud bych měl doporučit jediný aktuální text, který by toto ideové klima uceleným způsobem odrážel, pak je to diskusní dokument Komise Směřování k udržitelné Evropě do roku 2030 z 31. ledna 2019. Ten Vás i navede na příslušné legislativní inciativy a další opatření.)

K centralizaci a ideologizaci přidejme další neduh, kterým je velkopanská povýšenost představitelů unijních institucí, kteří členské státy vnímají jako podřízené gubernie, které mohou napomínat, úkolovat, trestat. Nejlepší ukázkou toho, je popotahování Polska a Maďarska a částečně i dalších států pod hlavičkou ochrany právního státu. 

Jakým způsobem lze teoreticky změny kurzu dosáhnout?

Na reformovatelnost Unie můžeme nahlížet také v tom smyslu, zda existují mechanismy, kterými by teoreticky bylo možné změny kurzu dosáhnout. I při tomto úhlu pohledu dospějeme k závěru, že EU reformovatelná je, ovšem je třeba mít na zřeteli významná praktická omezení.

Jednak a především je zde možnost revize zakládacích smluv čili primárního práva, která je upravena v článku 48 Smlouvy o Evropské unii. Jakákoli hloubková reforma unijní architektury, která by si kladla za cíl odstranit nejvýznamnější problémy, by se nutně musela jít touto cestou. Celý systém stojí na těchto smlouvách a s nimi padá. Jedna nová smlouva by mohla přetvořit EU k nepoznání. 

Potíž je v tom, že při 28 nebo 27 členských státech, které se musí na reformách shodnout, není takový krok snadno uskutečnitelný. Za současného názorového klimatu mezi členskými státy, které se vyjevuje v nynější diskusi o budoucnosti EU-27 (viz níže), není taková reforma myslitelná. V budoucnu by muselo dojít k proměně postojů k evropské integraci v drtivé většině členských států.

Zadruhé by v určitou změnu kurzu mohla vyústit i změna v jednání unijních institucí v mezích stávajícího primárního práva. Představme si, že by instituce přestaly chrlit centralizační a ideologicky podbarvené předpisy, nebo ještě lépe začaly ve velkém rušit stávající předpisy a uvolňovat prostor pro vnitrostátní zákonodárce.

Zde ovšem narážíme na to, že rozhodovací procesy na úrovni EU jsou složité a zahrnují velmi mnoho aktérů. Rozhodování je v běžných případech kompromisem mezi názorem kvalifikované většiny členských států (který zprostředkovaně odráží vnitrostátní volby), názorem většiny europoslanců (zvolených v evropských volbách) a názorem Komise jakožto jmenovaného byrokratického orgánu, který má (až na výjimky) monopol legislativní iniciativy a de facto i právo veta, protože může svůj návrh stáhnout, pokud vidí, že by byl v rámci vyjednávání Rady a Evropského parlamentu změněn tak, jak se jí výsledný text nezamlouvá. Konečně mimořádně silné postavení má Soudní dvůr, který sebevědomě dotváří unijní právo a vstupuje do politického rozhodování na úrovni unijní i vnitrostátní. Takže ani v tomto případě nejsou změny snadnou záležitostí a závisí na posunu v názorech u širokého spektra článků.

Diskuse o budoucnosti EU-27

Už od dob neúspěchu euroústavy platí, že naděje na skutečnou reformu ožívají tehdy, když evropská integrace na své plavbě narazí na mělčinu. Nejnovější vzpruhu takto poskytlo britské referendum o vystoupení u Unie.

A tak se dostáváme k nynější diskusi o budoucnosti EU-27, která byla zahájena vedoucími představiteli členských států na konci června 2016 právě v návaznosti na osudové rozhodnutí Britů. Tento proces nazývaný také jako politická reflexe nebo „Cesta do Sibiu“ – má vyvrcholit v době kolem voleb do Evropského parlamentu. Klíčovým okamžikem by měl být neformální summit v rumunském Sibiu 9. května 2019 a následná červnová Evropská rada.

Nu, během těch už skoro tří let diskuse na různých úrovních probíhala, hodně se mluvilo a psalo, přijímaly se deklarace, pořádaly se konzultace apod. Problémem je, že proces byl zcela v režii těch, kteří Unii do krizové situace dostali, popř. jejich ideových souputníků. Očekávat od Junckera, Timmermanse, Merkelové, Macrona a dalších svěží reformy, to jde hodně za hranice představivosti. Není tak divu, že jednotlivé kroky podniknuté v uplynulých měsících byly především názornou demonstrací a potvrzením hluboké moudrosti obsažené ve rčení Starého psa novým kouskům nenaučíš.

První studenou sprchou bylo již úvodní jednání vedoucích představitelů EU-27 k tomuto tématu na neformálním summitu v Bratislavě 16. září 2016. Předseda Evropské rady Donald Tusk sice ještě v předvečer setkání prohlašoval, že po britském referendu „jediná věc, která dává smysl, je mít střízlivé a brutálně upřímné hodnocení situace“ a volal po „realistické diagnóze důvodů brexitu“ s tím, že lídři musejí občany ujistit, že si z brexitu vzali ponaučení. Přijaté Bratislavské prohlášení a Bratislavský plán však nepřinesly ani náznak něčeho podobného.

Nejkritičtější výrok na adresu Unie a dosavadního vývoje integrace zde byl ten, že „EU není dokonalá“, přičemž hned následoval dovětek: „ale pro řešení nových výzev, jimž čelíme, je to nejlepší nástroj, který máme“. Jinak najdeme jen nepřímou kritiku typu: „Musíme zlepšit vzájemnou komunikaci – mezi členskými státy, s orgány EU, ale především s našimi občany. Měli bychom do našich rozhodnutí vnést více jasnosti. Hovořit srozumitelně a upřímně.“

Bláhové naděje na reformu mohla snad ještě povzbudit Bílá kniha o budoucnosti Evropy, kterou vydala Evropská komise začátkem března 2017, a která ještě alespoň předstírala existenci určitých alternativních scénářů vývoje. Pak už ovšem přišla nepřetržitá série zoufalství a beznaděje: Římské prohlášení, Junckerův Plán na vybudování jednotnější, silnější a demokratičtější Unie, Agenda lídrů, Evropský pilíř sociálních práv, Stálá strukturovaná spolupráce ve věcech obrany (PESCO).

Zajímavým prvkem celého procesu byla činnost pracovní skupiny pro subsidiaritu a proporcionalitu, kterou v lednu 2018 zřídil Juncker, a která měla mimo jiné bádat nad tím, jak lépe uplatňovat tyto zásady v práci institucí Unie, a v kterých oblastech by politické rozhodování mohlo být přeneseno zcela nebo zčásti na členské státy nebo definitivně navráceno do rukou členských států.

A co bylo výsledkem půlroční práce? Skupina konstatovala, že ve všech existujících oblastech činnosti EU je přidaná hodnota a že proto „neidentifikovala žádné pravomoci ve Smlouvě nebo oblasti politiky, které by měly být zcela nebo částečně znovu přeneseny na členské státy.“ Kromě toho pracovní skupina nabídla koncept „aktivní subsidiarity“, který ovšem není o nic méně mlhavý než sám stávající princip. Ve zprávě jsem se nedočetl nic moc nad rámec toho, že se všichni musí víc snažit a brát subsidiaritu opravdu vážně, a že mají používat jednotnou hodnotící mřížku.

Celkově je zřejmé, že „na cestě do Sibiu“ ke kýžené změně kurzu nedojde. Žádné reformy směrem k rozvolnění integračního celku nebudou, žádné pravomoci se z Bruselu nevrátí, arogance unijních mocipánů neustane, sny o evropském státu nevyprchají. Naopak, můžeme pozorovat, jak tyto negativní trendy nadále sílí. Ať už bude koncem jara proces zakončen jakkoli, dvěma určujícími liniemi tedy bude nadále pokračování centralizace a posun doleva. Mašina integrace znovu uhání ve vyjetých kolejích a nabírá rychlost.

Vývoj celého tříletého procesu reflexe je na delší vyprávění. Více dopodrobna se mu věnuji v článku, v jehož titulu stojí otázka „Kam směřuje diskuse o budoucnosti EU?“ – otázka, na kterou si už potom na konci může každý odpovědět sám.

Unie potřebuje skutečnou změnu

„Cesta do Sibiu“ tedy bude další promarněnou příležitostí a přinejlepším novou vlnou „reforem“ v pokřiveném slova smyslu. Žádná sebereflexe se nekoná. Tento výsledek je třeba přijmout s politováním, ne však s odevzdaností. Z prosazování skutečné reformy slevit nesmíme.

Nynější krize je naléhavým podnětem k přehod­nocení pomaastrichtského vývoje a k úvahám o zeštíhlení integračního projektu na oblasti, kde se v praxi osvědčil, tj. především na vnitřní trh. Je třeba zbavit se centralizačního nasměrování a ideologické zátěže.

Z konkrétních opatření, která by mohla být za tímto účelem uskutečněna, uveďme tyto:

• Měla by být opuštěna doktrína „stále užší unie“ a ambice vytvářet evropský stát (a globální velmoc); integrační celek by měl být pojat jako platforma pro flexibilní spolupráci podle aktuálních potřeb členských států.
• Systém by měl být založen na vícerychlostním modelu, kdy existuje určité společné jádro aktivit (kolem vnitřního trhu), kterého by se musely účastnit všechny členské státy, a dále nepovinná nadstavba. V rámci nadstavby by bylo např. možné přijímat fakultativní legislativu na principu „opt-in“, která bude vázat jen ty státy, které o to v jednotlivých případech projeví zájem.
• Pravomoci v rámci společného jádra aktivit by měly být dramaticky zredukovány. Takto vyklizené oblasti by měly být ponechány na dobrovolné spolupráci jednotlivých členských států v rámci nepovinné nadstavby nebo na základě mezinárodních smluv.
• Zbývající pravomoci v rámci společného jádra by měly být výrazně upřesněny.
• Hlasování kvalifikovanou většinou by se v rámci společného jádra mělo omezit na oblast vnitřního trhu, jinde by měla být pravidlem jednomyslnost. V oblasti nepovinné nadstavby by měly přijaté akty zavazovat jen ty státy, které o to dobrovolně projeví zájem.
• Legislativní pravomoci by měly být výlučně v rukou institucí reprezentujících členské státy, ne nadnárodních orgánů. Komise a Evropský parlament by měly být zrušeny.
• Výklad práva a dohled nad jeho dodržováním by měl být v rukou nepodjatých orgánů.
• Listina základních práv EU by měla být zrušena a právě tak Evropský pilíř sociálních práv. Unie by se měla propříště zcela zdržet zasahování do citlivých společenských otázek.

Podrobněji se možné reformě věnuji v článku Nástin možné zásadní přestavby Evropské unie - z pohledu právníka, který jsem sepsal těsně po britském referendu.

Závěrečné shrnutí

- Jakmile je v Unii řeč o reformách, většinou to nic dobrého nevěstí.

- Unie teoreticky reformovatelná je, prakticky je to v současné chvíli obtížně představitelné.

- Změna kurzu není v dohledu. „Cesta do Sibiu“ je další promarněnou příležitostí.

- Z prosazování skutečné reformy slevit nesmíme.

Předneseno jako úvodní slovo na uzavřené diskusi k tématu reformovatelnosti Evropské unie dne 21. 3. 2019