Subsidiarita znovu na scéně – tentokrát kvůli britskému referendu

Před britským referendem je mrtvá klisna subsidiarity opět bičována k dalším výkonům jako falešná iluze pro britské voliče.

Když mouchy létají nízko nad zemí, můžeme věštit déšť. Po světlých červáncích očekáváme vítr. Podobně jakmile se orgány EU dají do vyzdvihování principu subsidiarity a do vybrušování jeho úpravy, počítejme se s tím, že potřebují získat body u členských států a/nebo jejich občanů před významným kláním. Tak to fungovalo při prosazování Maastrichtské, Amsterodamské i Lisabonské smlouvy (i její neúspěšné předchůdkyně). Ani před britským referendem tomu nemá být jinak.

Připomeňme, že subsidiarita, kterou vnesla do primárního práva EU Maastrichtská smlouva, je koncipována jako zásada, kterou se řídí výkon pravomocí Unie. Platí, že podle ní jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Zahrnuje v sobě ideál, že rozhodnutí mají být přijímána co nejblíže občanům, a že Unie má tedy řešit jen to, na co nestačí členské státy, a co sama zvládne efektivněji. Subsidiaritě obecně jsem se věnoval např. v článku Subsidiarita je nám proti kvótám platná jako mrtvému zimník (Pravý břeh, 26. 9. 2015).

1. Britský „renegotiation deal“ a subsidiarita

Téma subsidiarity je součástí ujednání, která přijala Evropská rada na zasedání 18. a 19. února, a jež jsou reakcí na požadavky britské vlády ohledně úpravy postavení Spojeného království v EU a reforem fungování samotné Unie. Dohodu, kterou vláda Davida Camerona prezentuje nově vyjednané podmínky členství („renegotiation deal“), podrobně rozebírám v textu Cameron chce opít Brity rohlíkem (Pravý břeh, 2. 3. 2015).

Subsidiarita se sem dostala mimo jiné v návaznosti na to, že mezi britskými požadavky přednesenými v dopise premiéra Camerona z 10. listopadu 2015, figurovalo také přání, aby a) byla plně prováděna zásada subsidiarity a aby byly předloženy konkrétní návrhy, jak toho docílit, a aby b) byla posílena role vnitrostátních parlamentů novým mechanismem, v rámci kterého by skupina parlamentů společným jednáním mohla zablokovat nechtěné unijní legislativní návrhy (aniž by v této souvislosti byla subsidiarita zmíněna).

„Renegotiation deal“ obě uvedené otázky spojuje a upravuje nový mechanismus, který má vnitrostátním parlamentům umožnit hodnotit dodržování zásady subsidiarity u legislativních návrhů EU a iniciovat ukončení jejich projednávání z důvodu rozporu s touto zásadou. Kromě toho přináší několik dalších drobností.

Celá dohoda má nabýt účinnosti v den, kdy vláda Spojeného království oznámí generálnímu tajemníkovi Rady, že se Spojené království rozhodlo zůstat členem Evropské unie. Pokud naopak výsledkem britského referenda bude odchod Británie z EU, celý soubor ujednání zanikne.

2. Žlutá, oranžová a ještě oranžovější karta

2.1 Dosavadní úprava zapojení vnitrostátních parlamentů

Lisabonská smlouva, respektive k ní připojený Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, zavedla pro vnitrostátní parlamenty možnost vyjádřit své stanovisko ohledně souladu jednotlivých legislativních návrhů EU s principem subsidiarity.

Platí, že Komise (popř. tam, kde to připadá v úvahu, jiný předkladatel) postupuje své návrhy legislativních aktů vnitrostátním parlamentům členských států. Ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení může každý vnitrostátní parlament nebo kterákoli komora vnitrostátního parlamentu zaslat předsedům Evropského parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč soudí, že dotyčný návrh není v souladu se zásadou subsidiarity. Každý vnitrostátní parlament má pro tyto účely dva hlasy, přičemž v případě dvoukomorového parlamentu má každá komora jeden hlas. Nyní je tedy hlasů 56.

Komise jako předkladatelka (popř. jiný předkladatel) a Evropský parlament a Rada jako normotvůrce mají k zaslaným odůvodněným stanoviskům v rámci legislativního procesu přihlížet. K ničemu jinému je tato stanoviska nezavazují, ledaže se ve stanovené době sejde stanovený počet hlasů pro tzv. žlutou nebo oranžovou kartu.

Pokud odůvodněná stanoviska o nedodržení zásady subsidiarity představují nejméně jednu třetinu všech hlasů (aktuálně tedy 19) přidělených vnitrostátním parlamentům (resp. v případě návrhů týkajících se vybraných oblastí vnitra a justice podle čl. 76 SFEU postačí jen jedna čtvrtina hlasů, tedy aktuálně 14), je vystavena tzv. žlutá karta. V takovém případě musí Komise (resp. jiný předkladatel) návrh přezkoumat a poté rozhodnout, že jej buď zachová, změní nebo jej stáhne; toto rozhodnutí musí být odůvodněno. Role vnitrostátních parlamentů se zde tedy omezuje na možnost vyslat politický signál, který může, ale nemusí být vyslyšen.

Pokud odůvodněná stanoviska o nedodržení zásady subsidiarity představují nejméně prostou většinu hlasů přidělených vnitrostátním parlamentům (aktuálně tedy 29) a jde přitom o návrh projednávaný v rámci řádného legislativního postupu, dojde na tzv. oranžovou kartu. Komise v takovém případě stejně jako u žluté karty musí návrh přezkoumat a poté rozhodnout, zda jej zachová, změní nebo stáhne. Pokud rozhodne o zachování návrhu, musí v odůvodněném stanovisku uvést, proč se domnívá, že daný návrh je v souladu se zásadou subsidiarity. Toto odůvodněné stanovisko a odůvodněná stanoviska vnitrostátních parlamentů jsou poté předložena Radě a Evropskému parlamentu, které pak s přihlédnutím k nim před ukončením prvního čtení otázku souladu se subsidiaritou posoudí. Pokud většina 55 % členských států zastoupených v Radě nebo Evropský parlament většinou odevzdaných hlasů zaujme stanovisko, že návrh není v souladu se zásadou subsidiarity, projednávání legislativního návrhu je ukončeno. I v tomto případě tedy jde jen o politický signál, pouze zesílený tím, že se otázkou subsidiarity musí zabývat Rada a Evropský parlament, které návrh na základě takového podnětu mohou rychle smést ze stolu.

Dosavadní zkušenosti s novými mechanismy ukazují, že jejich dopady v praxi jsou mizivé. Vnitrostátní parlamenty, resp. parlamentní komory odůvodněná stanoviska sice zasílají – ročně se jich sejde řádově několik desítek, – zatím se však stalo všehovšudy dvakrát, že se dalo dohromady dostatek hlasů alespoň pro žlutou kartu. V prvním případě šlo o návrh nařízení nazývaného Monti II, které mělo upravit rovnováhu mezi právem na kolektivní akce včetně stávky v kontextu volného pohybu služeb a svobody usazování. Tento návrh následně Komise stáhla, to ovšem s ohledem na většinově negativní postoj členských států a Evropského parlamentu, nikoli kvůli samotné žluté kartě; naopak vyjádřila přesvědčení, že návrh byl v souladu s principem subsidiarity. V druhém případě šlo o návrh nařízení o zřízení Úřadu evropského veřejného žalobce (tzv. europrokurátora), který navzdory žluté kartě Komise zachovala a nadále je projednáván.

Jen pro zajímavost můžeme uvést, jak byl aktivní český parlament: Poslanecká sněmovna zatím odeslala čtyři odůvodněná stanoviska a Senát pět. (Obě parlamentní komory se v tomto hodnocení shodly v případě návrhu směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem sezonního zaměstnání, a návrhu trvalého mechanismu přerozdělování uprchlíků, tj. uprchlických kvót. Poslanecká sněmovna takto dále posoudila kontroverzní návrh revize tabákové směrnice a návrh na zavedení kvót na zastoupení žen ve vedení velkých obchodních společností, Senát návrh nařízení o evropském veřejném žalobci a s ním předložený návrh nařízení, které by posílilo postavení agentury Eurojust a konečně návrh novely směrnice o odpadech.)

2.2 Nová tmavě oranžová karta (?)

Rozhodnutí Evropské rady o novém řešení pro Spojené království v rámci Evropské unie (v oddílu C v bodě 3) zavádí nový mechanismus parlamentní kontroly dodržování subsidiarity, který navazuje na úpravu v Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality. Vymezen je následovně:

„Pokud odůvodněná stanoviska k nedodržení zásady subsidiarity v návrhu legislativního aktu Unie, zaslaná ve lhůtě 12 týdnů od postoupení uvedeného návrhu, představují více než 55 % hlasů přidělených vnitrostátním parlamentům [aktuálně tedy 31], předsednictví Rady zařadí na pořad jednání Rady bod za účelem komplexní diskuse o těchto stanoviscích a o důsledcích, které je z nich třeba vyvodit.

Na základě této diskuse a při dodržení procesních požadavků Smluv přestanou zástupci členských států jednající jako členové Rady dotčený návrh legislativního aktu dále zvažovat, pokud nebude pozměněn s cílem vyřešit připomínky vyjádřené v odůvodněných stanoviscích. […]“

Británie chtěla, aby určité množství vnitrostátních parlamentů společným jednáním mohlo zablokovat nechtěné unijní legislativní návrhy, nakonec dosáhla jen zavedení dalšího neškodného mechanismu kontroly subsidiarity na způsob stávající žluté a oranžové karty, navíc poněkud nesrozumitelného a nesystematického.

Zvolený model se blíží úpravě karty oranžové, i když politický signál od parlamentů má mít o něco silnější důsledky. Zdá se, že má být přeskočena fáze přezkoumání návrhu Komisí (která je u žluté i oranžové karty) a věc je rovnou předána k rozhodnutí Radě. Není zcela zřejmé, jestli může Rada vést o subsidiaritě samostatnou úvahu a je oprávněna rozhodnout, že obavy národních parlamentů nejsou důvodné. Patrně tak tomu být nemá, protože v opačném případě by vlastně v této fázi nebyl žádný podstatný rozdíl oproti oranžové kartě. Komplexní diskuse a vyvození důsledků jsou asi zamýšleny tak, že mají vést jen k případné změně návrhu tak, aby byly vyřešeny připomínky vyjádřené v odůvodněných stanoviscích. Ptejme se ovšem, co přesně má znamenat, že připomínky jsou vyřešeny. Kdo bude posuzovat, zda národním parlamentům bylo vyhověno, či nikoliv? Soudní dvůr EU těžko, pokud nebude mechanismus plnohodnotně zakotven do primárního práva.

Zde se dostáváme k dalšímu otazníku. Prozatím jde o postup s nedostatečným právním ukotvením. V rozhodnutí Evropské rady se nepočítá s tím, že by tato část dohody (na rozdíl od některých dalších prvků) měla být vtělena do zakládacích smluv. Pokud se tak nestane, celý mechanismus zůstane jen v rovině jakési politické dohody, o jejíž právní vymahatelnosti můžeme mít silné pochybnosti. Soudní dvůr by mohl sotva vyslovit neplatnost aktu, který by byl přijat v rozporu s takovým mechanismem.

Nesystematičnost lze spatřovat už v zakotvení na úrovni pouhého rozhodnutí Evropské rady, zatímco ostatní mechanismy jsou upraveny v primárním právu. Dále je zde odlišná lhůta pro zasílání odůvodněných stanovisek – dvanáct týdnů namísto osmi. Tak by mohla mimo jiné nastat situace, že nejprve dojde k aktivování postupu žluté nebo oranžové karty, a teprve následně se postup překlopí do režimu nové „tmavě oranžové“ (či jak ji nazvat) karty. Také se zde nijak nepamatuje na Evropský parlament – jak má postupovat v případě vystavení této nové karty či v případě ukončení projednávání návrhu v Radě on.

Bylo by rozhodně lépe nový postup v budoucnu zakomponovat do Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality a sladit jej s dosavadními dvěma mechanismy.

Ať je tomu jakkoli, s ohledem na dosavadní zkušenosti s mechanismy žluté a oranžové karty, kdy, jak bylo řečeno, se zatím sešlo jen dvakrát dost hlasů vnitrostátních parlamentů pro vystavení byť jen žluté karty, bych neočekával, že postup bude v praxi využíván, a že bude mít jakékoli dopady na legislativu EU.

3. Drobnosti navíc

V oddílu C v bodě 2 rozhodnutí Evropské rady najdeme následující konstatování: „Účelem zásady subsidiarity je zajistit, aby rozhodnutí byla přijímána co nejblíže občanům. Výběr vhodné úrovně činnosti tedy mimo jiné závisí na tom, zda posuzovaná záležitost má nadnárodní povahu, kterou nelze uspokojivě vyřešit činností členských států, a zda by činnost na úrovni Unie vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přinesla ve srovnání s činností na úrovni členských států zřejmé výhody.

Všechny orgány zapojené do rozhodovacího procesu v rámci Unie musí v souladu s čl. 7 odst. 1 protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality náležitě přihlížet k odůvodněným stanoviskům, která vydaly vnitrostátní parlamenty. Pro zajištění tohoto požadavku budou přijata vhodná opatření.“

Výkladové vodítko, podle něhož je třeba v rámci testu subsidiarity zkoumat, zda posuzovaná záležitost má nadnárodní povahu, kterou nelze uspokojivě vyřešit činností členských států, a zda by činnost na úrovni Unie vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přinesla ve srovnání s činností na úrovni členských států zřejmé výhody, není v platném primárním právu obsaženo. Pracoval s ním starý „předlisabonský“ Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality (v bodě 5), který se do zakládacích smluv dostal Amsterodamskou smlouvou. „Lisabonský“ protokol z nejasných důvodů toto vodítko nepřevzal. Komise i členské státy na ně ovšem tu a tam nadále odkazovaly. Rozhodnutí Evropské rady je tedy nejčerstvějším a nejsilnějším potvrzením jeho relevance.

Novinkou je nekonkrétní slib v závěru, podle něhož budou přijata vhodná opatření pro zajištění (již nyní existujícího) povinnosti unijních orgánů v rámci legislativního procesu přihlížet k odůvodněným stanoviskům.

V přiloženém prohlášení o konkurenceschopnosti Evropská rada vybízí Komisi, aby navrhla zrušení opatření, která nejsou v souladu se zásadou subsidiarity nebo způsobují nepřiměřenou regulační zátěž.

Přiloženo je též prohlášení Komise o mechanismu uplatňování subsidiarity a prováděcím mechanismu pro snižování zátěže, v němž Komise slibuje, že zřídí mechanismus pro přezkum stávajících právních předpisů EU, kterým se ověří jejich soulad se zásadami subsidiarity a proporcionality, a to na základě stávajících postupů a s cílem zajistit plné uplatňování těchto zásad. Komise stanoví priority tohoto přezkumu s přihlédnutím k názorům Evropského parlamentu, Rady a vnitrostátních parlamentů. Komise navrhne do konce roku 2016 program prací a následně bude každý rok podávat zprávy Evropskému parlamentu a Radě.

4. Bičování mrtvého koně

Změny, které přináší britský „renegotiation deal“ (tedy samozřejmě pokud Británie setrvá v Unii a celá dohoda vstoupí v platnost) v souvislosti s principem subsidiarity nejsou snad zanedbatelné z hlediska teorie, a akademici stráví nad jejich studiem a analýzou jistě mnoho hodin a popíší stohy papíru. V praxi však na významu subsidiarity ve fungování unijního legislativního procesu zcela jistě nic nezmění.

Jestliže mají nulový efekt současná žlutá a oranžová karta, sotva co změní podobná „tmavě oranžová“ či „oranžovo-červená“ karta, pro jejíž aktivaci je třeba ještě větší množství hlasů, která nemá jednoznačný obsah a postrádá plnohodnotné právní zakotvení a vymahatelnost. Ostatní prvky dohody nemohou přinést nic konkrétního.

Stále platí, že v podobě, v jaké je princip subsidiarity v současné době vymezen a aplikován, nemá žádný hmatatelný normativní obsah a žádný praktický význam. Je to prázdný koncept, který nic neznamená a umožňuje, aby si pod ním každý představil něco jiného. Jde o abstraktní politický apel, který je velmi ohebný a uvážení evropského normotvůrce co do uskutečnění té které činnosti nijak neomezuje. Kdo spoléhá na subsidiaritu jako na uzdu rozpínavosti Bruselu, kdo se jí nechal v tomto smyslu uchlácholit v době Maastrichtu, Amsterodamu nebo Lisabonu, a kdo na ni snad uvěří před britským referendem, sází jednoznačně na mrtvého koně. Ten je opět bičován k dalším výkonům jako falešná iluze pro britské voliče.

Psáno pro revue Pravý břeh