Deset let s Lisabonskou smlouvou

Lisabonské zemětřesení roku 1755 tvrdě udeřilo na portugalskou metropoli a jih země. Lisabonská smlouva před deseti lety zasáhla celou EU. I ona přinesla zmar a dalekosáhlé škody, které přetrvávají a dále se rozrůstají.

Před deseti lety vrcholil dramatický příběh prosazování institucionálních reforem Evropské unie, který se táhl už od přelomu tisíciletí. Původní projekt Ústavy pro Evropu, později přetavený v Lisabonskou smlouvu, narazil na své cestě na řadu překážek. Na podzim 2009 však přece triumfoval.

Anabáze euroústavy

Když byl v prosinci 2000 s námahou dojednán text Smlouvy z Nice, která měla připravit Unii na plánované velké rozšíření směrem na Východ, mnozí aktéři (Evropská komise, Evropský parlament i některé členské státy) byli s výsledkem nespokojeni. Dohodu, která podle nich nebyla dostatečně ambiciózní, považovali toliko za prozatímní. Ke smlouvě proto bylo připojeno prohlášení o zahájení „hlubší a širší debaty o budoucnosti Evropské unie“, které předpokládalo svolání další mezivládní konference k dotažení změn.

V návaznosti na to vedoucí představitelé členských států přijali v prosinci 2001 Laekenskou deklaraci. Hovořili zde o potřebě učinit Unii demokratičtější, transparentnější a efektivnější, zajistit lepší vymezení a utřídění unijních pravomocí a zjednodušit zakládací smlouvy. Připustili, že tyto reformy by mohly nakonec vyústit v přijetí „ústavního textu“. Co je zásadní, svolali Konvent o budoucnosti Evropy, který měl připravit podklady pro plánovanou mezivládní konferenci.  

Z práce Konventu a mezivládní konference vzešla Smlouva o Ústavě pro Evropu, která byla podepsána koncem října 2004, tedy nedlouho po našem vstupu do EU. Euroústava – svojí stavbou vskutku částečně připomínající vnitrostátní ústavy, avšak stále mezinárodní smlouva – měla nahradit předchozí mnohokrát novelizované zakládací smlouvy. Předpokládala dalekosáhlé změny v konstrukci integračního celku, které v souhrnu směřovaly k výraznému posílení bruselského centra na úkor členských států.

Euroústava byla na jaře 2005 odmítnuta občany Francie a Nizozemska v referendech a mohlo se zdát, že ztroskotala. Evropské politické elity v čele s německou kancléřkou Merkelovou se však s takovým výsledkem rozhodně nemínily smířit. A tak byla v červnu 2007 na summitu v Bruselu odsouhlasena příprava tzv. „reformní smlouvy“. Myšlenka byla taková, že všechny podstatné změny, které měla přinést euroústava, se včlení do stávajících zakládacích smluv, aby bylo možné vydávat je toliko za další z mnoha revizí a aby bylo možné vyhnout se referendům. Tak vznikla Lisabonská smlouva, podepsaná v prosinci 2007, která je s nepatrnými odchylkami pořád stejná euroústava, jen v novém balení.

Referendum už vskutku žádný stát neuspořádal až na Irsko, které se mu podle své ústavy nemohlo vyhnout. A v této jediné zemi, kde měli občané příležitost hlasovat, zaznělo v červnu 2008 opět „Ne!“. Irové si tak museli v říjnu 2009 udělat reparát, který už dopadl, jak se od nich očekávalo. Anabáze euroústavy, respektive Lisabonské smlouvy pak skončila vynucenou ratifikací prezidentem České republiky v listopadu 2009. 1. prosince téhož roku smlouva vstoupila v platnost.

Více moci do Bruselu, Štrasburku a Lucemburku

Jako nejvýznamnější a veskrze negativní změny, které Lisabonská smlouva přinesla, lze označit tyto:

• další rozšíření a prohloubení pravomocí EU; třebaže byly – zejména po Maastrichtu a Amsterodamské smlouvě – už tak nesmírné a navíc neostře ohraničené;
• výrazné rozšíření případů, kde se v Radě uplatní hlasování kvalifikovanou většinou, a nikoli jednomyslnost; většinové hlasování se stalo pravidlem, zatímco jednomyslnost výjimkou;
• pokrok v budování různých orgánů a funkcí, které běžně spojujeme se státy, a nikoli mezinárodními organizacemi;
• povýšení Listiny základních práv EU – do té doby nezávazné deklarace – na úroveň zakládacích smluv; jde o výkladní skříň výdobytků staré i nové levice, která otevírá další prostor k aktivismu Soudního dvora EU;
• zavedení širokého spektra možností pro změnu právního a institucionálního rámce bez potřeby formální revize zakládacích smluv, a tedy bez vnitrostátních ratifikací včetně případných referend; jde o různé pasarely a další záludné klauzule.

Z mnoha dalších reforem můžeme připomenout nové rozčlenění pravomocí, mechanismus kontroly dodržování principu subsidiarity v rukou vnitrostátních parlamentů, institut evropské občanské iniciativy, úpravu vystoupení členského státu z Unie či požadavek veřejného projednávání legislativních návrhů v Radě. Některé z těchto dílčích změn by bylo možné označit za užitečné, jiné za přinejmenším neškodné. Problém je v tom, že byly zastíněny a zcela převáženy mnohem závažnějšími negativními prvky.     

Olej do ohně

Nejpozději od Maastrichtské smlouvy to šlo s evropskou integrací z kopce. Centralizace nabírala na obrátkách, unijní regulace se rozpínala do všech stran, unijní instituce se dravě hnaly za další mocí a dívaly se na členské státy stále více svrchu.  

Už před „Lisabonem“ vypadala situace bledě. Rozsáhlé a nejasně ohraničené pravomoci, převažující hlasování kvalifikovanou většinou v jejich rámci, expanzivní zápal institucí a nedostatečné kontrolní mechanismy – to vše předurčovalo unijní konstrukci k centralizaci. Toto nasměrování mohutně umocňovaly dva stěžejní, velikášské projekty integračního procesu: společná měna euro a schengenský prostor, dva katalyzátory činnosti bruselského ústředí, které ženou zúčastněné státy směrem k hlubšímu sjednocování v řadě klíčových oblastí.

Toto vše zde tedy bylo už předtím. Proto by nebylo správné považovat Lisabonskou smlouvu za revoluci ve vývoji integrace. Centralizační požár nezapálila. Přišla již k divoce běsnícím plamenům.

Jestli něčím byla, pak koňskou dávkou oleje, který byl přilit do tohoto ohně a dále mohutně povzbudil jeho síly. Nové pravomoci, více většinového hlasování, nové orgány, nová lidskoprávní charta, plný pytel prohnaných klauzulí umožňujících pokoutní předávání další moci do Bruselu. Chyby minulosti byly dále prohloubeny. Vehikl integrace jedoucí doposud z kopce na poloviční rychlost, se rozjel naplno.  

V letech následujících po „Lisabonu“ vypluly náhle na povrch důsledky, které bezhlavá centralizace přináší. Nejprve přišla dluhová krize, poté krize migrační. Dvě vlajkové lodi Unie, euro a Schengen, tehdy tvrdě narazily na realitu a odhalily svou odvrácenou tvář. Tyto velké havárie ukázaly, že předimenzovaná integrace začala vytvářet stále více stěží řešitelných problémů, které zastiňují původní výhody spolupráce a propojování evropských zemí. Unie zabředla do marasmu vzájemné závislosti, sdílení problémů, kolektivní neodpovědnosti, těžkopádného, neakceschopného rozhodování na centrální úrovni a přerozdělování následků.

Ne, že by Lisabon byl příčinou těchto krizí. Ty vznikly už v důsledku starších chybných rozhodnutí maastrichtské generace západoevropských vůdců. Lisabonské reformy se ovšem negativně projevily ve stádiu hledání řešení nastalých problémů, tj. v reakci Bruselu. Umožnily ordinovat obvyklý recept „více Unie“ snáze, než kdy dříve. Nejvíce neblahým konkrétním projevem pak byly kvóty na přerozdělování migrantů, k nimž „Lisabon“ umetl cestu.