Evropský pilíř sociálních práv je truchlivým svědectvím o dnešním stavu EU a Evropy. Inkluze, pozitivní diskriminace, gender, plný pytel slibů. Sjednotíme sociální politiku podle jednotné šablony? A kdo to zaplatí?
Evropský parlament, Rada a Komise 17. listopadu 2017 na zvláštním (tzv. „sociálním“) summitu v Göteborgu podepsaly deklaraci označenou jako Evropský pilíř sociálních práv. Dokument, který má podobu jakési další charty, obsahuje dvě desítky „zásad a práv“ sociální povahy. Ač sám o sobě není právně závazný, měl by sloužit jako východisko pro další formování sociální politiky na úrovni EU a pro sbližování sociální politiky členských států.
S myšlenkou vytvořit takový nástroj přišel předseda Komise Juncker, který toto téma poprvé nadnesl ve svém poselství o stavu unie v září 2015. Pilíř představil jako součást úsilí o vybudování „spravedlivého a skutečně celoevropského trhu práce“, s tím, že by měl „doplňovat to, čeho jsme již společně dosáhli v oblasti ochrany pracovníků v EU“ a měl by „sloužit jako kompas pro obnovenou konvergenci v rámci eurozóny“. V březnu 2016 Komise předložila předběžný nástin dokumentu a v následujících měsících probíhala veřejná konzultace. V lednu 2017 myšlenku ve své rezoluci plně podpořil Evropský parlament. Definitivní návrh Komise předložila 26. dubna 2017 již jako svou klíčovou inciativu v rámci (v mezidobí zahájené) diskuse o budoucnosti EU. Na rozdíl od řady jiných návrhů Bruselu si tento projekt mezi členskými státy našel hladce podporu – snad proto, že nezávazné deklaraci nepřikládaly velký význam – a text byl nakonec přijat jen s drobnými změnami v preambuli.
Juncker po göteborském summitu prohlásil: „Toto je pro Evropu přelomový okamžik. Unie byla v jádru vždy sociálním projektem. Je víc než jen jednotným trhem a jde v ní o víc než o peníze, než o euro. Jde v ní o naše hodnoty a o to, jak chceme žít. […] Vyhlášení pilíře […] přichází v klíčový okamžik, aby silný sociální rozměr pevně ukotvilo v budoucnosti Evropské unie. Načasování bylo zvoleno zcela záměrně, neboť sociální rozměr Evropy je prvním velkým krokem, než zasedneme v Sibiu.“ Komise následně označila přijetí Pilíře za „milník při budování a upevňování sociální Evropy“.
Obsah dokumentu
EPSP obsahuje 20 „zásad a práv“, které jsou rozčleněny do kapitol Rovné příležitosti a přístup na trh práce, Spravedlivé pracovní podmínky a Sociální ochrana a začleňování. Do první kapitoly patří ustanovení nadepsaná i) všeobecné a odborné vzdělávání a celoživotní učení, ii) rovnost žen a mužů, iii) rovné příležitosti a iv) aktivní podpora zaměstnanosti. V druhé kapitole najdeme principy, které se týkají v) bezpečného a adaptabilního zaměstnání, vi) mezd, vii) informací o pracovních podmínkách a ochrany v případě propuštění, viii) sociálního dialogu a zapojení pracovníků, ix) rovnováhy mezi pracovním a soukromým životem a x) zdravého, bezpečného a dobře uzpůsobeného pracovního prostředí a ochrany údajů. Třetí kapitola zahrnuje položky xi) péče o děti a podpora dětí, xii) sociální ochrana, xiii) podpora v nezaměstnanosti, xiv) minimální příjem, xv) příjem ve stáří a důchody, xvi) zdravotní péče, xvii) začlenění osob se zdravotním postižením, xviii) dlouhodobá péče, ixx) bydlení a pomoc pro osoby bez domova a xx) přístup k základním službám.
Preambule uvádí, že Pilíř „formuluje zásady a práva nezbytné pro spravedlivé a dobře fungující trhy práce a systémy sociálního zabezpečení v Evropě 21. století. Znovu zdůrazňuje některá z práv, která jsou již součástí acquis Unie. Přidává nové zásady, které reagují na výzvy vyplývající ze společenského, technologického a hospodářského vývoje.“
Jednotlivá ustanovení z části vychází z platného práva EU – z Listiny základních práv EU, zakládacích smluv i sekundárního práva – a z některých mezinárodních smluv. Zřejmý je však záměr sociální práva rozšířit o další položky a ta stávající prohloubit.
Příkladem rozšiřování je ustanovení o právu mladých lidí „na další vzdělávání, učňovskou přípravu, stáž nebo na nabídku pracovního místa dobré kvality do čtyř měsíců od ztráty zaměstnání nebo ukončení svého vzdělávání“ [bod 4 písm. b)]. Zde vidíme návaznost na kdysi tolik diskutovanou unijní akci „Záruky pro mládež“.
Nově je zakotvena zásada rovnováhy mezi pracovním a soukromým životem: „Rodiče a osoby s pečovatelskými povinnostmi mají právo na vhodnou dovolenou, pružné pracovní podmínky a přístup k pečovatelským službám. Ženy a muži musí mít rovný přístup ke zvláštním dovoleným, aby mohli plnit své pečovatelské povinnosti, a musí být motivováni k jejich vyváženému využití.“ (bod 9)
Každý má mít propříště také právo na přístup ke kvalitním základním službám, včetně vody, hygienického zařízení, energií, dopravy, finančních služeb a digitálních komunikací. Osobám v nouzi musí být k dispozici pomoc pro přístup k těmto službám. (bod 20)
Příkladem prohlubování existujících zásad budiž rozsáhle pojatý zákaz diskriminace: „Bez ohledu na pohlaví, rasu nebo etnický původ, náboženské vyznání nebo přesvědčení, zdravotní postižení, věk nebo sexuální orientaci má každý právo na rovné zacházení a příležitosti, pokud jde o zaměstnání, sociální ochranu, vzdělávání a přístup ke zboží a službám dostupným veřejnosti. Musí být podporovány rovné příležitosti nedostatečně zastoupených skupin.“ (b. 3). S širokým pojetím antidiskriminace se snoubí též ustanovení o tom, že každý má právo na kvalitní a inkluzivní všeobecné a odborné vzdělávání a celoživotní učení (b. 1). Takto „progresivní“ není žádná z dosavadních chart ani jiné platné nástroje – srov. zejména čl. 14 a čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv EU. Pojetí v Pilíři se blíží snad jen doposud neúspěšný návrh tzv. Špidlovy antidiskriminační směrnice, nicméně ani ten by nepřikazoval podporu „nedostatečně zastoupených skupin“ a inkluzi ve školství.
Podobné posuny vidíme i jinde. Jestliže Listina základních práv EU (čl. 23) stanoví, že rovnost žen a mužů musí být zajištěna ve všech oblastech včetně zaměstnání, práce a odměny za práci, EPSP již stanoví: Rovnost zacházení a příležitostí pro ženy a muže musí být zajištěna a podporována ve všech oblastech, včetně účasti na trhu práce, podmínek zaměstnání a kariérního růstu. Komise k tomu dodává, že pilíř takto zdůrazňuje „potřebu aktivně podporovat rovnost žen a mužů prostřednictvím pozitivních kroků ve všech oblastech.“
Podstatnou část ustanovení Pilíře zaujímají různé požadavky přebujelého sociálního státu. Uveďme některé příklady: Musí se podporovat přechod na formy pracovního poměru na dobu neurčitou. / Musí se podporovat inovativní formy práce zajišťující kvalitní pracovní podmínky. Musí se podporovat podnikání a samostatná výdělečná činnost. Musí se usnadňovat profesní mobilita. / Musí se zamezit pracovním poměrům vedoucím k nejistým pracovním podmínkám, mimo jiné prostřednictvím zákazu zneužívání atypických pracovních smluv. Zkušební doba by měla být přiměřenou délku. / Pracovníci mají právo na spravedlivou mzdu umožňující důstojnou životní úroveň. / Musí být zajištěna přiměřená minimální mzda, která uspokojí potřeby pracovníků a jejich rodin s přihlédnutím k vnitrostátním hospodářským a sociálním podmínkám, přičemž však musí být zachován přístup k zaměstnání a motivace hledat si práci. Musí být zamezeno chudobě pracujících. / Pracovníci mají právo na vysokou úroveň bezpečnosti a ochrany zdraví při práci. / Pracovníci mají právo na pracovní prostředí, které je uzpůsobené jejich profesním potřebám a které jim umožní prodloužit jejich účast na trhu práce. / Děti ze znevýhodněných prostředí mají právo na zvláštní opatření pro zvýšení rovných příležitostí. / Každý, kdo nemá dostatečné prostředky, má právo na přiměřené dávky zaručující minimální příjem, který mu umožní důstojný život ve všech etapách života a účinný přístup k podpůrnému zboží a službám. / Každý má právo na včasný přístup k cenově dostupné a kvalitní preventivní a léčebné zdravotní péči. / Osoby se zdravotním postižením mají právo na podporu zaručující příjem, který jim zajistí důstojný život, na služby, které jim umožní účast na trhu práce a na životě společnosti, a na pracovní prostředí uzpůsobené jejich potřebám. / Každý má právo na cenově dostupné a kvalitní služby dlouhodobé péče, zejména služby domácí péče a komunitní péče. / Osobám v nouzi musí být poskytnut přístup k sociálnímu bydlení nebo k pomoci v oblasti bydlení dobré kvality. / Zranitelné osoby mají právo na vhodnou pomoc a ochranu před nuceným vystěhováním. / Osobám bez domova musí být poskytnuto přiměřené přístřeší a služby, aby se podpořilo jejich sociální začlenění.
Právní povaha, forma
EPSP je politickou deklarací, kterou společně přijaly Evropský parlament, Rada a Komise. Takový druh aktu EU zakládací smlouvy nepředpokládají. V minulosti ovšem byla stejná forma použita pro vyhlášení Listiny základních práv EU (v prosinci 2000), kterou teprve po letech Lisabonská smlouva povýšila na úroveň primárního práva.
Obsah deklarace není právně závazný a pro jednotlivce z ní samotné nevyplývají žádná oprávnění. Preambule zdůrazňuje, že „[k] tomu, aby tyto zásady a práva byly právně vymahatelné, je třeba nejprve na příslušné úrovni přijmout specifická opatření nebo právní předpisy.“
Naplňování Pilíře má podle preambule představovat „sdílený politický závazek a odpovědnost“. EPSP by měl být „prováděn na úrovni Unie i na úrovni členských států v rámci jejich příslušných pravomocí, s řádným přihlédnutím k rozdílné socioekonomické situaci a různorodosti systémů v jednotlivých členských státech, včetně úlohy sociálních partnerů, a v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality“.
Pozoruhodným rysem EPSP je, že se zaměřuje bez rozdílu na oblasti, které jsou v pravomoci EU, i na ty, kde je role Unie omezená nebo zcela nulová. Sama Komise připouští, že „[h]lavní či dokonce výlučnou pravomoc v oblastech, jako jsou pracovní právo, minimální mzda, vzdělávání, zdravotní péče a organizace systémů sociální ochrany, mají členské státy“ a že tyto nesou rovněž podstatnou část finanční zátěže v dotčených oblastech. Opakovaně uvedla, že většinu kompetencí a nástrojů k realizaci evropského pilíře sociálních práv drží místní, regionální a celostátní orgány, sociální partneři a občanská společnost. Zásady a práva stanovené pilířem tudíž podle Komise „bude nutné provádět na úrovni Unie a členských států za plného respektování jejich příslušných pravomocí“. Evropská unie – a zejména Evropská komise – prý „může pomoci tím, že stanoví rámec, určí směr a vytvoří rovné podmínky, a to při plném respektování specifických poměrů a institucionálních struktur jednotlivých států.“
V otázce kompetencí narážíme na zásadní rozdíl oproti Listině základních práv EU, která je od počátku – ač je to mnohým eurocentralistům trnem v oku – určena unijním orgánům, zatímco členským státům výhradně tehdy, pokud uplatňují právo Unie, respektive pokud se pohybují v rozsahu působnosti unijního práva. EPSP má být naproti tomu určen unijním orgánům i členským státům bez dalšího – zcela bez ohledu na hranice pravomocí Unie a rozsah působnosti unijního práva.
Účel
Preambule uvádí, že Pilíř „by měl sloužit jako vodítko na cestě k efektivním výsledkům v oblasti zaměstnanosti a sociální oblasti při řešení současných a budoucích výzev, které jsou přímo zaměřeny na uspokojení nezbytných potřeb lidí, i na cestě k zajištění lepšího uzákonění a uplatňování sociálních práv“. „Větší důraz na zaměstnanost a výsledky v sociální oblasti“ je prý „potřebný zejména pro zvýšení odolnosti a prohloubení hospodářské a měnové unie. Z tohoto důvodu je [EPSP] koncipován zejména pro eurozónu, ale je určen všem členským státům.“
Podle Komise EPSP „představuje hodnoty Unie a formuluje zásady a práva, jež jsou nezbytná pro sociální pokrok ve prospěch občanů a celé společnosti“. „Tím, že sdružuje práva a zásady stanovené v různé době, rozdílnými způsoby a v různých formách, usiluje o jejich větší zviditelnění, srozumitelnost a explicitnost pro občany a zúčastněné subjekty na všech úrovních.“ Zároveň usiluje „o zajištění nových a účinnějších práv občanů“. Vzniklý soubor ustanovení by měl být vodítkem (rámcem) pro směřování dalších prací na úrovni EU i členských států. Mělo by jít o „kompas, který má směrovat proces vedoucí k obnovené socioekonomické konvergenci a podpořit reformy na vnitrostátní úrovni“. EPSP je podle Komise „součástí úsilí o zahájení nového procesu konvergence v rámci hospodářské a měnové unie. Vychází z přesvědčení, že konvergence směrem k dosažení lepších socioekonomických výsledků, sociální odolnosti a spravedlnosti je nezbytným základem integrovanější a stabilnější Evropy, která je naléhavě nutná pro udržitelnost hospodářské a měnové unie.“ EPSP má rovněž představovat referenční rámec pro monitorování výsledků členských států (a poměřování jejich výkonnosti) v oblasti zaměstnanosti a sociální oblasti.
Nástroji realizace pilíře na straně EU by měly být a) právní předpisy a další opatření, b) finanční podpora z unijního rozpočtu, c) monitorování výsledků členských států v rámci evropského semestru pro koordinaci hospodářských politik.
Komentář
Zabýváme-li se v této sérii škodlivými iniciativami v rámci diskuse o budoucnosti EU, rád bych zdůraznil, že Evropský pilíř sociálních práv považuji za tu nejvíce neblahou a nejnebezpečnější z nich. Důvodů k tomu je několik:
1) EPSP bude využit jako nástroj nátlaku na sjednocování sociální politiky. Přitom tato oblast (s výjimkou koordinace použití vnitrostátních systémů sociálního zabezpečení v případě migrujících osob) je modelovou ukázkou odvětví, kam činnost Unie neměla nikdy vstoupit. Centralizace zde nepřináší žádnou přidanou hodnotu a znamená pouze bezúčelné vzdalování rozhodování o věcech veřejných dál od občanů. Drtivá většina stávající činnosti Unie natož nových ambic nereaguje na problémy s přeshraničním významem, které by nemohly být regulovány na úrovni členských států. Jde o otázky, které jsou úzce spjaty s místními společenskými a hospodářskými podmínkami a zvyklostmi a životním stylem, které se liší stát od státu či region od regionu, a proto by se o nich rozhodovat v demokratickém procesu v rámci sourodých společenství, kterými jsou jednotlivé národní státy. Naopak by se neměly regulovat na úrovni kontinentu v nepřehledných, vzdálených, obtížně ovlivnitelných a nekontrolovatelných nadnárodních strukturách podle jednotné šablony, která působí pro rozdílné evropské národy jako svěrací kazajka.
2) EPSP je nástrojem přijatým zcela mimo postupy, které předpokládají zakládací smlouvy, a bez ohledu na hranice kompetencí Unie. Unijní orgány míní udávat směr politice v citlivých oblastech, aniž by se zabývaly tím, kde končí jejich pravomoci. Jde o obcházení demokratických postupů na vnitrostátní úrovni i rozhodovacích mechanismů EU.
3) Pilíř nese silnou ideologickou zátěž. Listina základních práv EU, kterou jsem v době diskuse o Lisabonské smlouvě, označoval za výkladní skříň moderní levice, je proti EPSP slabý odvar. „Zásady a práva“ obsažené v Pilíři, ať už jde o témata staré pravice či neomarxistů, jsou opět „pokrokovější“ a „ambicióznější“. Je zde snaha dokopat společnost někam dál. Na mysl připadá Nezvalovo budovatelské: „my vezem lidský věk, který se belhal pěšky, do šťastných údolí šťastnější rovnoběžky“.
4) EPSP představuje snahu petrifikovat levicové postuláty (včetně těch nejradikálnějších požadavků nové levice), respektive „evropský sociální model“ na unijní a dokonce lidskoprávní úrovni a dodat jim status nedotknutelnosti. Zabetonování daného politického programu v právu EU znamená zajištění imunity před demokratickými volbami na národní úrovni. Celý pilíř navíc zavání snahou vytvoření jakési další unijní Listiny základních práv – ať už by šlo o paralelní dokument nebo o „obohacení“ Listiny stávající. V takovém případě by došlo k povýšení prosazovaných požadavků na unijní ústavněprávní rovinu a tím by byla zajištěna imunita i vůči vší politické (zdráhám se říci demokratické) kontrole na úrovni EU.
5) Univerzální záminkou pro prosazování harmonizace sociální politiky jsou bezedné potřeby hospodářské a měnové unie. Všímejme si v tomto smyslu opakovaných zmínek o „konvergenci“ v rámci eurozóny. Jistěže měnová unie by pro své ideální fungování vyžadovala sjednocení hospodářských a sociálních modelů napříč členskými státy včetně daní, penzijního systému či pracovního práva, vytvoření společného rozpočtu a přesun rozhodování o těchto klíčových věcech do bruselského centra. To vše dohromady by ovšem znamenalo odstranění prostoru pro rozvíjení jakékoli skutečné politiky na národní úrovni, a tedy vytvoření skutečného evropského státu.
6) EPSP představuje plný pytel drahých a těžko realizovatelných slibů, které se možná snadno vyřknou, ale jejich financování je dlouhodobě nemožné. Pokud by měly být realizovány, potáhnou Evropu ve světové konkurenci ke dnu. Budou také zesilovat rozklad zhýčkané evropské společnosti, na jejíž degeneraci se přebujelý sociální stát podílí zásadní měrou.
