Špatné nápady v diskusi o budoucnosti EU (2): hrátky s pasarelami

Lisabonský přízrak pasarel ožívá. Komise a Evropský parlament by si přály, aby se díky nim o společné zahraniční politice a o daních rozhodovalo kvalifikovanou většinou, a ne jednomyslně. Smlouvy by se měnit nemusely.

Dalším škodlivým a velmi nebezpečným návrhem, který zazněl v současné diskusi o budoucnosti EU (neboli na „cestě do Sibiu“), je myšlenka využití tzv. překlenovacích ustanovení neboli „pasarel“ (angl. passerelle clauses) za účelem rozšiřování hlasování kvalifikovanou většinou na úkor zbývajících ostrůvků jednomyslnosti.

Připomeňme, že pasarely jsou záludná ustanovení primárního práva EU, která umožňují, aby se téměř všude tam, kde se ještě uplatňuje jednomyslné hlasování v Radě (respektive zvláštní legislativní postup), přešlo na hlasování kvalifikovanou většinou (respektive řádný legislativní postup), a to bez regulérní změny zakládacích smluv. Vesměs jsou produktem Lisabonské smlouvy.

Smlouvy obsahují jednak obecnou pasarelu v článku 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii. Podle ní platí, že stanoví-li Smlouva o fungování Evropské unie nebo hlava V Smlouvy o Evropské unii[1], že Rada rozhoduje v určité oblasti nebo v určitém případě jednomyslně (respektive zvláštním legislativním postupem), může Evropská rada přijmout rozhodnutí, které Radě umožní v této oblasti nebo v tomto případě rozhodovat kvalifikovanou většinou (respektive řádným legislativním postupem). Každý návrh na využití pasarely se oznámí vnitrostátním parlamentům a každý vnitrostátní parlament může ve lhůtě do šesti měsíců od tohoto oznámení vyslovit svůj nesouhlas a využití pasarely tak vetovat. Dále je třeba získat souhlas Evropského parlamentu, který se usnáší většinou hlasů všech svých členů. Jestliže využití pasarely nevetoval některý vnitrostátní parlament, a jestliže s ním vyslovil souhlas europarlament, může Evropská rada rozhodnutí jednomyslně přijmout. Obecná pasarela se nepoužije na rozhodnutí související s vojenstvím nebo obranou a na několik vybraných ustanovení Smlouvy o fungování EU včetně doložky flexibility.[2]

Vedle uvedené obecné pasarely jsou na více místech ve smlouvách zvláštní pasarely pro některé jednotlivé oblasti – pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku[3], pro mezinárodní právo soukromé a procesní v rodinných věcech[4], pro sociální politiku[5] a pro ochranu životní prostředí,[6] pro přijímání víceletého finančního rámce[7] a pro úpravu rozhodování v rámci posílené spolupráce[8]. Pro využití těchto pasarel jsou stanoveny jednodušší podmínky. (Vesměs zde rozhoduje Rada, Evropský parlament je nanejvýš konzultován, veto národních parlamentů se uplatní jen u pasarely pro rodinné věci s mezinárodním prvkem.)

Dodejme, že od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, nebylo žádné z těchto ustanovení využito.

Dodejme také, že podle českého práva (jednacích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu) je podmíněn souhlas České republiky s využitím kterékoli z uvedených pasarel souhlasem obou komor Parlamentu ČR (tj. nejen v situacích kdy mají právo veta už podle primárního práva EU).

Téma pasarel v nynější diskusi

Téma použití překlenovacích ustanovení v rámci nynější diskuse o budoucnosti EU nejprve nadnesl Evropský parlament ve své rezoluci o zlepšení fungování Evropské unie využitím potenciálu Lisabonské smlouvy z 16. února 2017. Zde obecně vyzval Evropskou radu k používání článku 48 odst. 7 SEU. Konkrétně se pak vyslovil pro využívání této obecné pasarely či příslušných zvláštních pasarel v oblasti hospodářské a měnové unie, společné zahraniční a bezpečnostní politiky („s cílem postupně přejít na hlasování kvalifikovanou většinou v záležitostech SZBP, které nemají vojenské nebo obranné dopady“), v oblasti mezinárodního práva soukromého a procesního v rodinných věcech a do budoucna vůbec „v případě všech ostatních politik v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí“ a pro rozhodovací procesy v oblasti každé nové posílené spolupráce. Upozornil také na možnost využití zvláštní pasarely při přijímání příštího nařízení o víceletém finančním rámci.

Následně téma nadnesl předseda Komise Juncker ve svém poselství o stavu unie 13. září 2017, a to v souvislosti se dvěma oblastmi. Jednak hovořil o daňové harmonizaci: „[P]řeji si, aby naše Unie byla silnější, a k tomu potřebujeme silnější jednotný trh. Pokud jde o důležité otázky jednotného trhu, chci, aby rozhodnutí v Radě byla přijímána častěji a snadněji kvalifikovanou většinou – za stejného zapojení Evropského parlamentu. Není nutné z tohoto důvodu měnit Smlouvy. Současné Smlouvy obsahují tzv. překlenovací ustanovení, která nám umožní v některých případech přejít od jednomyslnosti k rozhodování kvalifikovanou většinou – pokud se na tom Evropská rada jednohlasně shodne. Jsem také rozhodně zastáncem toho, abychom přešli k hlasování kvalifikovanou většinou v případě rozhodnutí o společném konsolidovaném základu daně z příjmu právnických osob, o DPH, spravedlivém zdanění digitálního odvětví a dani z finančních transakcí.“ Dále řekl: „Chtěl bych, aby Unie získala silnější postavení v globálním měřítku. Abychom ve světě více znamenali, musíme být schopni rychleji přijímat rozhodnutí v oblasti zahraniční politiky. To je důvod, proč chci, aby členské státy zvážily, o kterých zahraničních otázkách by se mohlo rozhodovat kvalifikovanou většinou namísto hlasování na základě jednomyslnosti. Smlouva již tuto možnost stanoví za předpokladu, že všechny členské státy souhlasí. Máme-li pracovat efektivně, potřebujeme v zahraniční politice rozhodnutí přijímaná kvalifikovanou většinou.“

V  cestovní mapě Roadmap for a More United, Stronger and More Democratic Union předložené souběžně s Junckerovým projevem Komise avizuje, že v září 2018 předloží konkrétních návrhy na využití pasarel v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky a v oblasti vnitřního trhu „včetně sociálních a daňových věcí“. 

Ve vztahu k bezpečnostní a obranné politice Juncker svůj návrh zopakoval na bezpečnostní konferenci v Mnichově 17. února 2018.

Komentář

Evropská unie se aktuálně rozhodně nenachází v situaci, kdy by potřebovala rozšiřovat hlasování kvalifikovanou většinou. Většina problémů, s nimiž se evropská integrace potýká, je výsledkem přemíry centralizace. Stále a bezhlavě se zrychlující motor evropské integrace se zavařil a začal vytvářet více (stěží řešitelných) problémů než užitku. Většinové hlasování (resp. „komunitární metoda“) je klíčovým faktorem nynější centralizační havárie.

Hlasování kvalifikovanou většinou expandovalo s každou z předchozích významných změn smluv – s Jednotným evropským aktem, s Maastrichtem, s Amsterodamem, s Nice, s Lisabonem. Po Lisabonu se stalo pravidlem, zatímco jednomyslnost je výjimkou. Dnes už se uplatňuje jen v nejcitlivějších oblastech, jako jsou např. daně, základní aspekty sociální politiky, zahraniční a bezpečnostní politika, antidiskriminační legislativa, národní energetický mix či určení sídel institucí EU.

Jako výhoda komunitární metody se uvádí snadnější, pružnější přijímání rozhodnutí, vskutku nesrovnatelné s pomalými mezivládními vyjednáváními, odvrácenou stránkou je, že členský stát se vzdává svých svrchovaných práv v dané oblasti; ze suveréna se stává menšinovým akcionářem, může docházet k vytváření situací, které jsou v rozporu s jeho zájmy.

Nad oblastmi, kde se rozhoduje kvalifikovanou většinou, ztrácí Česká republika kontrolu. Může zde být rozhodnuto takříkajíc „o nás bez nás“ a jsme tedy vázáni i rozhodnutími, která byla přijata proti naší vůli. Jakkoli v rámci některých oblastí, jako je zejména vnitřní trh (není-li tento pojem vykládán extenzivně), lze snad přiměřené použití tohoto způsobu hlasování ospravedlnit potřebou efektivity rozhodování, zásadní problém nastává tehdy, když se mají stejným způsobem řešit citlivé otázky spojené se svrchovaností státu. A že jich bylo Bruselu takto odevzdáno již víc než dost. Vzpomeňme jen na azylovou a přistěhovaleckou politiku a na to, jak jsme byli v září 2015 přehlasováni ve věci migračních kvót!

Daně a zahraniční politika, po nichž nyní Komise a Evropský parlament natahují ruce, jsou vzorové příklady oblastí, kde se jednomyslnosti nesmíme vzdát.

Určování výše daní a dalších prvků daňové soustavy a rozhodování o daňovém výtěžku patří mezi základní atributy svrchovaného státu. Zároveň jde o jednu z klíčových otázek politického rozhodování, jeden z úhelných kamenů politické volby. Proto jsou daně (přímo či nepřímo) často základním tématem voleb. V poslední době je tomu tak snad dokonce více než v dřívějších dobách. Čím větší by byl přesun rozhodování o přímých daních na unijní úroveň, tím menší prostor by zůstal pro demokratický politický život na úrovni členských států. Snahy o podřízení harmonizace přímých daní „komunitární metodě“ je tudíž třeba označit za vážné ohrožení demokracie. Harmonizace přímých daní, a tedy omezení či odstranění daňové soutěže, by navíc byla v dramatickém rozporu s hospodářskými zájmy České republiky a států v podobném postavení. Prospěla by jen a jen západoevropským „daňovým peklům“, která by se zbavila nevítaných konkurentů.

Odstranění jednomyslnosti ve společné zahraniční a bezpečnostní politice (kromě věcí obrany, na něž pasarely nedosahují) by znamenalo konec samostatné zahraniční politiky členských států. O pozici Unie k zahraničněpolitickým otázkám (jako je náš poměr k Izraeli, Rusku, Číně, syrskému konfliktu apod.) by rozhodoval hlavní proud členských států v čele s Německem a Francií. Středo- a východoevropské země by propříště nemohly propást – řečeno se  Chirakem – svou „příležitost mlčet“.

Dosavadní vývoj

Téma využití pasarel nebylo v rámci nynější diskuse o budoucnosti EU doposud projednáváno na žádném summitu. Ostatně, jak již bylo řečeno, Komise plánuje dodat konkrétní návrhy teprve v září tohoto roku.

Troufám si hádat, že stejně jako v případě „superprezidenta“ i s touto svou iniciativou Juncker tvrdě narazí. Jelikož k uplatnění jakékoli pasarely je třeba jednomyslnost, nepředpokládám, že se potřebná shoda 27 (pobrexitových) členských států najde. Zvláště to platí nyní, kdy si v kontextu migrační krize a přehlasování ve věci migračních kvót v září 2015 středo- a východoevropské země uvědomují úskalí většinového hlasování.

[1] Ta obsahuje ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice a obecná ustanovení o vnější činnosti Unie.

[2] Obecná pasarela se neuplatní ve vztahu k článku 311 třetímu a čtvrtému pododstavci SFEU, článku 312 odst. 2 prvnímu pododstavci SFEU, článku 352 SFEU a článku 354 SFEU.

[3] Čl. 31 odst. 3 SEU.

[4] Čl. 81 odst. 3 SFEU.

[5] Čl. 153 odst. 2 SFEU.

[6] Čl. 192 odst. 2 SFEU.

[7] Čl. 312 odst. 2 SFEU

[8] Čl. 333 odst. 1 a 2 SFEU.