Subsidiaritou proti Dublinu IV? Pěkné, ale…

A zase ten princip subsidiarity! Poslanecká sněmovna se jej dovolává proti trvalému systému přerozdělování migrantů. Bohužel, subsidiarita je pouhou iluzí a v ničem nám nepomůže. Proti kvótám máme řadu pádnějších argumentů.

Poslanecká sněmovna 17. ledna téměř jednomyslně (163 hlasů z 165 přítomných, nikdo nehlasoval proti) při vzácně jednotném postoji politických stran přijala usnesení k evropské azylové politice. Toto usnesení, které cituji v úplnosti v poznámce[1], považuji celkově za velmi rozumné a odpovědné. Zvláště je třeba ocenit důrazné odmítnutí návrhu na vytvoření stálého mechanismu přerozdělování migrantů (v návrhu nařízení „Dublin IV“). Oceňuji také požadavek, aby rozhodování o udělení mezinárodní ochrany nadále příslušelo výhradně jednotlivým členským státům.

Celému textu bych vytknul jedinou věc, a sice to, do jaké míry spoléhá na tzv. princip subsidiarity. V bodě 1 se totiž uvádí, že Poslanecká sněmovna „důrazně odmítá návrh komise na zavedení tzv. korekčního přidělovacího mechanismu a na něj navázané finanční sankce, jež považuje za rozporný se zásadou subsidiarity“. Nic proti použití subsidiarity jako podpůrného argumentu, ale postavit negativní stanovisko na něm?

Subsidiarita de iure

Subsidiarita, kterou přinesla do zakládacích smluv Maastrichtská smlouva, je koncipována jako zásada, kterou se řídí výkon pravomocí Unie. Je vymezena tak, že podle ní jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Zahrnuje v sobě ideál, že rozhodnutí mají být přijímána co nejblíže občanům, a že Unie má tedy řešit jen to, na co nestačí členské státy, a co sama zvládne efektivněji.

Nauka evropské integrace a unijního práva i bruselský establishment o subsidiaritě hovoří jako o „základním“, „ústavním“ či „strukturálním“ principu Evropské unie. V teoretické rovině má významnou  úlohu. Pravomoci Unie v mnoha oblastech jsou vymezeny velice široce a umožňují pokrýt unijní regulaci celá odvětví lidské činnosti. Subsidiarita by zde měla fungovat jako korektiv, který omezí činnost Unie na otázky nadnárodního významu, které nemohou účinně zvládnout členské státy. Dodržování zásady je podmínkou legality činnosti Unie. Rozpor unijního právního předpisu s ní je tedy důvodem pro to, aby Soudní dvůr EU takový akt prohlásil za neplatný. Podle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality je každý orgán Unie povinen neustále dbát na dodržování tohoto principu, návrhy legislativních aktů by měly být zevrubně odůvodňovány z hlediska souladu s ním, Komise má každoročně předkládat zprávu o jeho uplatňování atd.

Subsidiarita v praxi

Všechno to zní moc krásně, ale má to spoustu háčků:

Základním problémem je jistě výklad samotného jádra testu subsidiarity, tedy podmínek „nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy“ a „z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie“. Jde o velice vágní kritéria, která jsou otevřená nejrůznějším subjektivním výkladům a do nichž si každý může dosadit, co se mu hodí.

Úvaha v rámci legislativního procesu EU je plně v rukou unijních institucí – Komise, když přichází s návrhy, Evropského parlamentu a Rady při jejich projednávání. Kontrola nad dodržováním zásady pak přísluší v konečné fázi Soudnímu dvoru. Tyto instituce přitom mají všechny s výjimkou Rady přesně opačný zájem než brzdit expanzi aktivit EU a tedy i své vlastní moci.

Komise nemá s odůvodněním svých návrhů nikdy potíže; jde u ní spíše o redakční záležitost (slohové cvičení na jeden nebo dva odstavce). Dlouhodobě se snaží pronikat do nejrůznějších oblastí lidského života, a to bez nejmenšího ohledu na to, zda v dané věci řeší skutečné problémy s přeshraničním významem, které by nemohly být ošetřeny na úrovni členských států, přičemž každý svůj záměr bez uzardění prohlásí za zcela vyhovující principu subsidiarity. Samozřejmě, že odůvodnila i návrh Dublinu IV. Chcete vidět jak?

„Návrh zjednodušuje stávající dublinská pravidla a doplňuje je o nový korekční přidělovací mechanismus, jehož účelem je zavést systém pro řešení situací, kdy jsou azylové systémy členských států vystaveny nepřiměřenému tlaku. Cílem je dosáhnout spravedlivého sdílení odpovědnosti mezi členskými státy tím, že se určitému členskému státu ulehčí od nepřiměřené zátěže a že se tato zátěž rozdělí mezi zbývající členské státy. Z toho vyplývá, že se vyžaduje opatření na úrovni EU. Cílem návrhu je kromě toho zajistit správné uplatňování dublinského systému v krizových dobách a řešit otázku druhotného pohybu státních příslušníků třetích zemí mezi členskými státy, což jsou problémy, které jsou ze své podstaty nadnárodní. Je zřejmé, že opatření jednotlivých členských států nemohou uspokojivě reagovat na potřebu společného přístupu EU k tomuto společnému problému.“

Pokud jde o Evropský parlament, většinový proud europoslanců má na to, zda má v dané věci rozhodovat Štrasburk, nebo národní parlamenty svůj jasný názor. Nemusím se asi rozepisovat o tom, jaký.

Rada je orgánem, který reprezentuje členské státy a tedy národní zájmy, na rozdíl od Komise a Parlamentu, které jsou skutečnými nadnárodními orgány a zastupují zájmy EU jako celku. Z toho se podává, že Rada by měla mít na rozdíl od Komise a europarlamentu opravdový zájem na dodržování subsidiarity. Tento předpoklad je ovšem velmi zjednodušující. Ve skutečnosti se nezdá, že by v Radě existovala společná vůle po ochraně pravomocí členských států a že by mezi členskými státy panovala shoda o tom, které záležitosti mají a které nemají být vydány do rukou institucí EU. Spíše se zde střetávají různé národní zájmy. Státy s vysokými daněmi tak budou např. prosazovat harmonizaci přímých daní (hlavně korporátních daní), a to proto, že je v jejich zájmu odstranit konkurenční výhodu států s nižšími daněmi. (Mimochodem v realizaci tohoto záměru jim nebrání subsidiarita, ale jednomyslné hlasování, které se uplatňuje v této oblasti.). Zrovna tak státy postižené zvýšenými migračními tlaky mají zájem na přerozdělování migrantů, zatímco jiné státy se tomuto záměru budou zuby nehty bránit. Obecně platí, že subsidiarity se budou dovolávat jen ty státy, kterým hrozí přehlasování či které již byly přehlasovány; budou v ní hledat dodatečnou možnost úniku.

Když se takový přehlasovaný stát obrátí na Soudní dvůr v Lucemburku, nepochodí. Ten doposud nezrušil z důvodu porušení principu subsidiarity ani jediný akt EU. Od kontroly dodržování materiální stránky principu dal ruce pryč. Považuje zásadu za primárně politickou a ponechává široký prostor pro uvážení unijnímu normotvůrci. Už v době Maastrichtu avizoval, že bude postihovat pouze „zjevnou chybu“ (exces) v tomto uvážení. V novější judikatuře to vyjadřuje tak, že mu přísluší ověřit, že unijní normotvůrce mohl dojít k závěru (mohl mít legitimně za to), že cíle sledovaného navrhovaným opatřením lze lépe dosáhnout na úrovni Unie. Přitom se unijní soudci vyhnuli jakémukoli bližšímu zkoumání podstaty subsidiarity a zatím nijak nepřispěli k upřesnění vágních kritérií, na kterých stojí. Proto je těžké představit si situaci, ve které by mohli dospět k tomu, že k excesu v uvážení došlo (neboli že normotvůrce nemohl mít legitimně za to, že cíle může být lépe dosaženo na úrovni Unie).

Lisabonská smlouva zavedla pro vnitrostátní parlamenty možnost vyjádřit své stanovisko ohledně otázky subsidiarity u jednotlivých návrhů, a pokud se sejde odpovídající počet negativních hlasů, vystavit tzv. žlutou (třetina hlasů) nebo oranžovou kartu (většina hlasů). Rozhodování však zůstává plně v rukou unijních institucí.

Národní parlamenty se sice do postupu zapojují a každým rokem se sejde několik desítek odůvodněných stanovisek, efekt je však prakticky nulový. Parlamenty se na hodnocení jednotlivých iniciativ většinou neshodnou. Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost (1. 12. 2009) se podařilo dosáhnout ve stanovené lhůtě potřebného množství hlasů na vystavení žluté karty všehovšudy třikrát. Oranžová karta vystavena zatím nebyla. Ve všech třech případech Komise potvrdila své přesvědčení, že návrh je se subsidiaritou v souladu. V jednom případě – u návrhu tzv. nařízení Monti II – návrh sice stáhla, nebylo to ale bezprostředně kvůli žluté kartě, nýbrž kvůli nedostatečné podpoře mezi členskými státy i v Evropském parlamentu (žlutá karta byla jen jedním ze signálů odporu členských států). Ostatní dva návrhy Komise zachovala.

Pokud jde konkrétně o Dublin IV, Komise dostala (pouze) osm odůvodněných stanovisek o nesouladu návrhu se subsidiaritou. V reakci na ně vnitrostátním zákonodárcům vzkázala, že návrh je k zajištění udržitelného a spravedlivého společného evropského azylového systému nezbytný a přiměřený a že je zcela v souladu se zásadou subsidiarity.

Lze shrnout tak, že princip subsidiarity v podobě, v jaké je současné době vymezen a aplikován, nemá žádný hmatatelný normativní obsah a žádný praktický význam. Definice principu je postavena na velice vágních, neurčitých kritériích. Za situace, kdy tato kritéria nebyla doplněna přesnějšími právními vodítky ani uchopena a rozvinuta judikaturou, si je může každý vyložit po svém. Subsidiarita proto zůstává toliko abstraktním politickým apelem, který je velmi ohebný. Uvážení evropského normotvůrce co do uskutečnění té které činnosti v oblasti nevýlučných pravomocí EU není tímto konceptem omezeno. Kdyby subsidiarita ve smlouvách zakotvena nebyla, nemělo by to jiný efekt, než že by se popsalo méně papíru při odůvodnění aktů a při všem planém teoretizování o jejím významu. Pokud kvalifikovaná většina států přehlasuje menšinu v oblasti, kde se nevyžaduje jednomyslnost (takové už jsou dnes výjimkou), přehlasovaní mají smůlu, ať se budou sebevíce odvolávat na subsidiaritu. U Soudního dvora EU nemají šanci.

Potřebujeme silnější argumenty

Subsidiaritu můžeme používat jako podpůrný nástroj, měli bychom ovšem mít v zásobě silnější argumenty. Shromáždit ty nejdůležitější jsem se snažil v posledním díle série Uprchlické kvóty 2 roky poté. Zde jen velmi stručně: Myšlenku povinné relokace vnímám jako šlapání po svrchovanosti členských států, jako snahu přerozdělovat problémy namísto jejich skutečného řešení, jako příklad zneužívajícího odvolávání se na vznešené pohnutky, jako výplod sociálního inženýrství s multikulturalistickým podtextem. Uprchlické kvóty jsou lidsky nedůstojné, přináší svár mezi členské státy a vytváří v Unii nedobré klima. Konečně dvouletá zkušenost s dočasnými schématy ukazuje, že celý proces je nefunkční – zadrhává se na neochotě přijímajících států, na organizačních nedostatcích na straně odesílajících států, na odporu migrantů a na celkové administrativní a logistické náročnosti.

Věřím, že po fiasku dočasných kvót a ve světle silného odporu, který ukázaly středoevropské země, nebude stálý přerozdělovací mechanismus schválen. Pokus prosadit kvóty opětovně silou by měl závažné dopady na obecné vnímání evropské integrace. Stále doufám – aspoň na straně členských států – ve zdravý rozum a schopnost poučit se. I když, jak praví jedno biblické přísloví: Jako se pes vrací ke svému zvratku, tak hlupák opakuje svou pošetilost. Každopádně subsidiarita nám zde nebude nic platná. Potřeba bude ukázat spíše ostré lokty.

[1] Poslanecká sněmovna

1. důrazně odmítá návrh Komise na zavedení tzv. korekčního přidělovacího mechanismu a na něj navázané finanční sankce, jež považuje za rozporný se zásadou subsidiarity;

2. s odkazem na výše uvedené vyzývá vládu ČR, aby při projednávání reformu dublinského nařízení na úrovni EU usilovala o vypuštění korekčního přidělovacího mechanismu z textu návrhu a v krajním případě blokovala jeho celkové přijetí;

3. zdůrazňuje, že odpovědnost za rozhodování v otázce azylu by nadále měly nést výhradně členské státy, které si v souladu se závazky plynoucími pro ně z evropského práva samy stanovují podmínky pro poskytnutí mezinárodní ochrany na svém území;

4. apeluje na vládu ČR, aby při vyjednávání v orgánech EU politicky prosazovala aplikaci jednomyslného rozhodování na úrovni Evropské rady v případě návrhů zásadních změn v oblasti azylové politiky;

5. vyjadřuje podporu navrhovaným pozitivním změnám, které budou do budoucna zabraňovat zneužívání azylových systémů členských států Evropské unie, zejména pokud jde o zabránění druhotným pohybům a akceschopnější realizaci návratové politiky v případě neúspěšných žadatelů o azyl.