Uprchlické kvóty 2 roky poté (I): Už to máme za pár

Uprchlické kvóty končí v září. Tedy měly by. Evropský parlament a Komise se snaží jejich časovou působnost natáhnout účelovým výkladem. / První díl seriálu k druhému výročí a ke konci kvót.

V září si připomínáme dva roky od přijetí dvojice dočasných nouzových mechanismů pro přerozdělení 160 000 žadatelů o azyl z Řecka a Itálie do ostatních členských států. Toto neradostné výročí má přece jedno velké pozitivum: platnost obou rozhodnutí o kvótách tento měsíc skončí. Byly totiž přijaty právě jen na dvouleté období. 

I když oba akty, pokud jde o konec své platnosti hovoří jasně, Komise a Evropský parlament se snaží účelovým výkladem jejich život prodloužit.

Co říkají dotčená rozhodnutí

První schéma ze 14. září (rozhodnutí Rady č. 2015/1523), které předpokládalo přerozdělení 40 000 osob na základě „dobrovolných“ závazků členských států, má platnost a účinnost vymezenu následovně (čl. 13):

1.   Toto rozhodnutí vstupuje v platnost prvním dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.2.   Použije se do dne 17. září 2017.3.   Použije se na osoby přicházející na území Itálie a Řecka ode dne 16. září 2015 do dne 17. září 2017, jakož i na žadatele, kteří přišli na území těchto členských států po dni 15. srpna 2015.

Druhé schéma z 22. září (rozhodnutí Rady č. 2015/1601), které je založeno na povinných kvótách a týká se 120 000 osob, má platnost a účinnost vymezenu velmi podobně (čl. 13):

1.   Toto rozhodnutí vstupuje v platnost prvním dnem po vyhlášení v Úředním věstníku Evropské unie.2.   Toto rozhodnutí se použije do 26. září 2017.3.   Toto rozhodnutí se použije na osoby přicházející na území Itálie a Řecka od 25. září 2015 do 26. září 2017, jakož i na žadatele, kteří přišli na území těchto členských států po 24. březnu 2015.

V době přípravy obou rozhodnutí se zřejmě počítalo s tím, že kvóty budou naplněny dávno před vypršením doby platnosti, a tudíž nebyla věnována pozornost přechodným ustanovením. Normotvůrce se spokojil se stanovením dne konce platnosti (17. a 26. září 2017), nevěnoval však pozornost např. otázkám typu, jak po dni konci platnosti nařízení naložit s postupy relokace zahájenými před tímto datem.  

Co říká Komise a Evropský parlament

Komise a Evropský parlament v poslední době přišly s výkladem, podle kterého by se dotčená rozhodnutí měla použít i po dni konci jejich platnosti, a to ve vztahu k migrantům způsobilým k relokaci, kteří dorazili v termínech uvedených v článku 13 odst. 3 obou nařízení (viz výše).

Tak Evropský parlament ve své rezoluci o zajištění funkčnosti postupu přerozdělování z 18. května 2017 uvedl, že „trvá na tom, že právní závazky členských států nekončí dnem 26. září 2017 a že i po tomto datu budou mít stále povinnost přemisťovat všechny způsobilé žadatele, kteří přišli do tohoto dne“.

Obdobně Komise ve své Patnácté zprávě o relokaci a přesídlování z 6. září 2017 uvádí: „Rozhodnutí Rady se použijí na všechny způsobilé žadatele, kteří přišli na území Itálie a Řecka do 26. září 2017. Proto osoby, které dorazily do tohoto data a splňují podmínky podle rozhodnutí Rady, jsou způsobilé pro relokaci a měly by být přemístěny do ostatních členských států v rozumné lhůtě.“

12. května tento postoj jménem Komise zopakoval v odpovědi na interpelaci v Evropském parlamentu komisař Avramopoulos. Jako odůvodnění doplnil, že hlavní cíl tohoto nouzového schématu je a zůstává relokovat všechny způsobilé žadatele přítomné v Řecku a Itálii k 26. září 2017 nebo v rozumné době poté.

Můj názor

Výklad, Komise a Evropského parlamentu je třeba rezolutně odmítnout. Platnost a účinnost prvního rozhodnutí jednoznačně končí 17. září 2017, tj. dnes. Druhé pak skončí 26. září.  Níže několik argumentů ve prospěch tohoto závěru: 

1) Obě rozhodnutí v článku 13 odst. 2 jasně stanoví, do kterého dne se mají použít. Časová působnost je stanovena výlučně v odstavci 1 (počátek) a odstavci 2 (konec). Datum konce platnosti a účinnosti není nijak modifikováno odstavcem 3. Ten jen upřesňuje, respektive omezuje osobní působnost rozhodnutí. Pokud by časová působnost měla být stanovena v odstavci 3, odstavec 2 by nedával žádný smysl.

2) V preambuli obou rozhodnutí (bod 17 prvního a bod 22 druhého) se jasně říká, že doba platnosti těchto dočasných nouzových opatření se má omezit na dva roky: „V souladu s čl. 78 odst. 3 Smlouvy o fungování EU by zamýšlená opatření ve prospěch Itálie a Řecka měla mít dočasnou povahu. Období 24 měsíců je přiměřené k zajištění reálného dopadu opatření stanovených tímto rozhodnutím na podporu schopnosti Itálie a Řecka řešit významné migrační toky na jejich území“.

3) První rozhodnutí vzešlo ze závěrů Evropské rady z června 2015, které předpokládaly, že v průběhu dvou let dojde k dočasné a výjimečné relokaci 40 000 osob, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu, z Itálie a Řecka do jiných členských států.

4) Soudní dvůr EU ve spojených věcech C-643/15 a C-647/15, Slovensko a Maďarsko v. Rada EU ve vztahu k druhému rozhodnutí výslovně uvedl, že "toto rozhodnutí se použije od 25. září 2015 do 26. září 2017, tj. po dobu 24 měsíců, na osoby, které během uvedeného období přicestovaly do Řecka a Itálie, jakož i na žadatele o udělení mezinárodní ochrany, kteří na území těchto členských států přicestovali od 24. března 2015" (b. 93) a že "doba platnosti napadeného rozhodnutí uplyne definitivně k 26. září 2017" (b. 94).

5) Obě rozhodnutí představují dočasnou mimořádnou výjimku z pravidel nařízení Dublin III (č. 604/2013). Jak vyplývá z ustálené judikatury Soudního dvora EU, výjimky ze základních pravidel je třeba vykládat úzce. Navíc v tomto případě jde o výjimku z klasického legislativního aktu přijatou ve formě nouzového nelegislativního aktu. Tím spíše by měla být tato odchylka vykládána velice přísně. Nadřazování odstavce 3 (článku 13) před odstavec 2 jde hrubě proti tomuto požadavku. 

Připusťme, že řízení o relokaci zahájená před koncem platnosti dotčených aktů, by ještě měla doběhnout podle nich. Takový režim odpovídá zvyklostem v rámci přechodných ustanovení a obecně rozumnému běhu věcí. Není však představitelné, aby po skončení platnosti rozhodnutí bylo zahájeno na jejich základě jakékoli nové řízení.

Ať se v Bruselu a Štrasburku třeba postaví na hlavu, konec znamená konec

Ať se v Bruselu a ve Štrasburku třeba postaví na hlavu, platnost a účinnost prvního rozhodnutí končí 17. září 2017, platnost a účinnost druhého rozhodnutí končí 26. září 2017. Tečka. Obě rozhodnutí hovoří jasně, vše ostatní je jen účelovým ohýbáním textu.

Nedopusťme, aby s námi vnucené uprchlické kvóty byly jen o vteřinu déle, než po období, na které byly přijaty. 

O dnešní půlnoci popřejme prvnímu rozhodnutí Rady o přerozdělování migrantů (rozhodnutí Rady č. 2015/1523) šťastnou cestu do propadliště dějin. Druhé rozhodnutí ho bude následovat jen o devět dní později.