Úloha práva v evropské integraci aneb právní normy místo tanků

Aniž si to dostatečně uvědomujeme, náš každodenní život je z nemalé části přímo či zprostředkovaně regulován evropským právem. Vše nasvědčuje tomu, že regulace na úrovni Evropské unie bude do budoucna nadále narůstat. „Acquis communautaire“ totiž trvale nabývá na objemu a zaujímá stále významnější místo v systému právní regulace platném na území členských států EU. Jeho skutečný rozsah a politické důsledky vnímají nemnozí z nás. Cílem následujícího textu je proto upozornit na politické dopady rostoucí evropské právní regulace a osvětlit úlohu evropského práva v procesu evropské integrace.

Vztah práva a politiky ve státě

Právo ve smyslu objektivním, tj. soubor právních norem jako obecně závazných pravidel chování stanovených či uznaných státem, můžeme zkoumat z mnoha úhlů. Pro účely tohoto zamyšlení si jej budeme všímat jako prostředku realizace politiky ve státě.

Vztah práva a politiky stručně a výstižně popsal německý právník Fritz van Calker (1864–1957): „Politika je činnost, jejímž předmětem je organizace lidského soužití v celku i v nejdrobnějších detailech bez ohledu na platný právní řád. Protože pak konkrétním projevem dočasného uspořádání lidského celku je právo, politiku je možné označit jako budoucí právo, zatímco platné právo je minulou politiku.“ (Wesen und Sinn der politischen Parteien, 1930). Jinak řečeno, právo lze vnímat jako formalizovaný, závazný výstup politického rozhodování ve státě.

Zvlášť významné pro účely našeho tématu je uvědomit si, jak se vztah práva a politiky projevuje v demokratickém státě. Demokracie je nejčastěji definována jako vláda lidu. I Ústava České republiky stanoví, že lid je zdrojem veškeré státní moci. Jak v zastupitelské demokracii lid tuto svou vládu či moc uskutečňuje? V první řadě si ve svobodných volbách volí své zastupitele, resp. zastupitelský orgán (parlament), jehož hlavní úlohou je právě tvorba právních předpisů. Jistou normotvornou pravomoc má v jednotlivých státech i moc výkonná, která odvozuje svou legitimitu od parlamentu nebo je rovněž přímo volena. Lid tedy uskutečňuje svou vládu především tím, že skrze své volené představitele vytváří právo.

Evropské právo v kontextu mezinárodního práva

Právo nevzniká jen ve státě, ale tradičně i v mezinárodní rovině, kde jsou základním pramenem práva mezinárodní smlouvy. Smlouvami státy mezi sebou upravují zpravidla konkrétní, úzce definované záležitosti dotýkající se spolupráce mezi jejich orgány nebo se zavazují zavést do svých právních řádů určitá (subjektivní) práva a povinnosti soukromých subjektů. Ratifikace posledně zmíněných smluv – v české právní terminologii jde o tzv. smlouvy prezidentské – v demokratických státech vyžaduje souhlas parlamentu.

Záleží čistě na vůli každého státu, zda se rozhodne uzavřít mezinárodní smlouvu s jiným státem či státy. Signatářský stát může později od smlouvy odstoupit, pokud mu sama smlouva toto právo dává (což bývá pravidlem), nebo může ukončení své účasti ve smluvním vztahu vyjednat s ostatními signatářskými státy. Vstupováním do smluvních vztahů s ostatními státy tak volení představitelé státu realizují politiku obdobně jako v případě vnitrostátní tvorby práva, a proto tyto procesy v podstatě zapadají do výše popsaného vztahu politiky a práva v národním státě.

Evropské právo v rámci mezinárodního práva představuje zcela nový fenomén. Jak již ve svých raných rozsudcích konstatoval Evropský soudní dvůr (ESD), na rozdíl od klasických mezinárodních smluv, zakládací smlouvy vytvořily vlastní právní řád (nový právní řád mezinárodního práva), v jehož prospěch státy ve vymezených oblastech omezily svá suverénní práva a jehož subjekty nejsou jen členské státy, ale i jejich příslušníci (srov. rozsudky Flaminio Costa /6/64/, Van Gend en Loos /26/62/).

Základní specifikum spočívá v tom, že zakládací smlouvy se neomezují na jednorázovou úpravu konkrétních záležitostí, ale vytvářejí instituce zmocněné k přijímání právních předpisů, které mohou bezprostředně či zprostředkovaně stanovit mj. práva a povinnosti soukromých subjektů na území signatářských států. Ve většině případů nemůže jednotlivý členský stát zabránit přijetí předpisu, se kterým nesouhlasí, nebo se vyhnout tomu být jím vázán. V rámci většiny legislativních pravomocí institucí EU se totiž neuplatní jednomyslnost, ale hlasování kvalifikovanou většinou. Vztah evropského právního řádu a právních řádů členských států se tak v mnohém podobá vztahu práva federace a jejích entit.

Evropské právo jako prostředek a nositel evropské integrace

Pokud jde o vztah práva a politiky, i evropské právo můžeme zkoumat jako formalizovaný, závazný výstup politického rozhodování. Evropské právo však vystupuje i v jiné, významnější roli, a sice jako prostředek a nositel evropské integrace. Právě tento jeho rozměr nás bude dále zajímat.

Jsou to zakládací smlouvy Evropské unie, tedy nástroj mezinárodního práva, kterými členské státy zformovaly integrační celek jako takový. Tyto smlouvy, neboli tzv. primární (evropské) právo, vytvářejí základní funkční strukturu tohoto celku. Zejména vytvářejí společné instituce, kterým svěřují výkon některých pravomocí signatářských (členských) států, a stanoví jim i jejich příslušníkům významná práva a povinnosti.

Pravomoci integračního celku (jeho institucí) spočívají v první řadě v možnosti přijímání právních předpisů neboli tzv. sekundárního práva Evropské unie v široce vymezených oblastech. Právě toto sekundární právo, jak uvidíme, představuje každodenní nástroj šíření evropské integrace.

K plnému porozumění role evropského práva coby prostředku a nositele integrace je třeba si uvědomit, že toto právo ze své podstaty zužuje prostor pro vnitrostátní regulaci. Tato jeho vlastnost vyplývá jednak z aplikační přednosti evropského práva před zákony členských států (ESD hlásá i nadřazenost evropského práva nad ústavami jednotlivých členských států, což ovšem členské státy ve své většině nepřijímají), jednak z dělby pravomocí mezi orgány EU a členskými státy.

Unie má v podstatě tři druhy pravomocí, které doposud nebyly v zakládacích smlouvách jasně vymezeny a pojmenovány, což činí teprve Lisabonská smlouva: a) pravomoci výlučné, b) sdílené a c) podpůrné. Pokud jde o pravomoci výlučné, členské státy svěřují regulaci v určité oblasti zcela do rukou institucí EU. Jen tyto instituce zde smějí nadále regulativně konat. Členské státy zde smějí konat pouze v případech, kdy je k tomu instituce EU zpětně zmocní. Dle Lisabonské smlouvy budou do této kategorie patřit: a) celní unie; b) stanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhu; c) měnová politika pro členské státy, jejichž měnou je euro; d) zachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politiky; e) společná obchodní politika; f) uzavírání mezinárodních smluv ve vymezených případech.

Pravomoci podpůrné, které spočívají v doplňkových činnostech s vyloučením harmonizace, můžeme pro naše účely ponechat stranou.

Nejdůležitější skupinou jsou pravomoci sdílené, jichž je naprostá většina a mezi něž patří všechny ty, které nejsou výlučné či podpůrné. Lisabonská smlouva vymezuje v souladu s předchozími závěry ESD a právní nauky sdílené pravomoci takto: „Svěřují-li v určité oblasti Smlouvy Unii pravomoc sdílenou s členskými státy, mohou v této oblasti vytvářet a přijímat právně závazné akty Unie i členské státy. Členské státy vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém ji Unie nevykonala. Členské státy opět vykonávají svou pravomoc v rozsahu, v jakém se Unie rozhodla svou pravomoc přestat vykonávat.“

Je zřejmé, že nastavení sdílených pravomocí je vychýleno ve prospěch Unie. Oblasti patřící do těchto pravomocí jsou potenciálně vydány k regulaci Unii, přičemž záleží jen na ní, jak dalece tu kterou z nich opanuje. Někdy se v této souvislosti hovoří o tzv. okupovaných polích. Národní právní úprava se sice teoreticky může vrátit, v praxi se to však neděje. „Pole“, která byla již jednou zabrána, zůstávají obsazena.

Význam práva v integračním procesu výmluvně odráží pojem „acquis communautaire“, což je označení pro celý soubor platného evropského práva. Francouzské slovo acquis lze přeložit jako „to, čeho bylo dosaženo“ nebo „to, co bylo získáno“. Ve spojení s přídavným jménem „communautaire“, jde tedy o to, co získalo Společenství (resp. Unie). „Acquis“ je zastánci „stále užší Unie“ opěvováno, až fetišizováno. Dočteme se tak např. o tom, že jde o „dílo…, které je krystalickou podobou zkušeností několika generací politiků a občanů členských států“ (J. Zemánek). Je v něm prý obsažen „závazek uchovat vše, čeho již bylo ve vývoji komunitární institucionalizace a práva dosaženo“ (R. Pomahač).

Centralisté se křečovitě brání představě, že by některé již „okupované pole“ mělo být zpětně uvolněno, i když je taková myšlenka obsažena např. v principu subsidiarity, který je prohlašován za základní zásadu Unie. Podle tohoto principu má EU v oblastech, které nespadají do jejích výlučných pravomocí, konat jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinku navrhované činnosti lépe dosaženy Unií. Protokol o aplikaci tohoto principu stanoví, že činnost Unie může být omezena nebo zastavena tam, kde již není odůvodněna z hlediska kritérií principu. V rozporu s tímto požadavkem Evropský parlament ve svých rezolucích k principu subsidiarity vícekrát prohlásil, že princip „nesmí zpochybňovat acquis communautaire“.

Široký prostor pro expanzi

Zakládací smlouvy vytvářejí pro expanzi evropského práva obrovský prostor, který se dále zvětší, vstoupí-li v platnost Lisabonská smlouva. Je to dáno několika faktory:

1. Prvotním důvodem je existence velkého množství sdílených pravomocí, které pokrývají značnou část odvětví lidské činnosti. Některá z těchto odvětví jsou do těchto pravomocí svěřena prakticky celá, a závisí tak jen na vůli institucí, do jaké míry své pravomoci využijí a zda si regulaci v této oblasti postupnou okupací zcela nepřisvojí. Za příklad lze uvést ochranu životního prostředí, zemědělství či dopravu. V jiných odvětvích zahrnuje tato potenciální pravomoc Společenství podstatné složky daného odvětví: po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost to bude případ i tak citlivé oblasti, jakou je trestní právo.

Činnost EU sice teoreticky omezuje výše zmíněný princip subsidiarity, praxe však ukazuje, že toto omezení je jen iluzí a že tento údajný princip je zcela prázdným a nefunkčním konceptem.

2. Některé pravomoci EU jsou definovány vágně, pomocí neurčitých právních pojmů, a lze je vykládat velice extenzivně. Příkladem za všechny je článek 95 Smlouvy ES v platném znění, podle kterého lze přijímat, nestanoví-li Smlouva jinak, „opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu“. Vnitřní trh je sám definován velmi volně jako „prostor bez vnitřních hranic, v němž je zajištěn volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu“.

Praxe ukazuje, že hranice tohoto mohutně využívaného kompetenčního ustanovení jsou nejasné. Možnost přijímat právní předpisy na jeho základě jsou tudíž velmi široká.

3. Dalším klíčovým faktorem je velký podíl většinového hlasování v rámci pravomocí EU, které mohutně expanduje s každou další revizí zakládacích smluv. Absence požadavku jednomyslnosti velmi usnadňuje přijímání právních předpisů. I členský stát, který s daným návrhem právního předpisu nesouhlasí, nemůže zabránit jeho přijetí nebo tomu být jím vázán. Může tedy být rozhodnuto takříkajíc „o nás bez nás“.

4. Klíčovým faktorem je rovněž prointegrační aktivismus ESD, kterému je svěřen vyjma určitých záležitostí výklad celého evropského práva. ESD jednak velmi široce vykládá pravomoci orgánů EU na úkor členských států, jednak směřuje k maximalizaci účinků evropského práva (srov. například doktrínu přednosti komunitárního práva, doktrínu přímého účinku, nepřímého účinku či zacházení ESD s tzv. obecnými principy).

Evropská regulace utržená ze řetězu

Vzhledem k uvedeným okolnostem nemůže překvapit, že evropské právo trvale zvyšuje svůj objem a metastázuje do nových a nových sfér lidského života. Podává se, že koncem minulého století acquis communautaire představovalo přes 80 tisíc stránek textu. Větší vypovídací hodnotu má ovšem procentuální srovnání s tvorbou práva v členských státech. V jednotlivých členských státech včetně České republiky dnes nadpoloviční většinu přijímané legislativy představují zákony, které transponují evropské směrnice. Německé ministerstvo spravedlnosti analyzovalo německé spolkové právní předpisy z let 1998–2004 a shledalo, že 84 % legislativy představovaly transpoziční předpisy, zatímco pouze 16 % legislativy bylo čistě vnitrostátního původu (Herzog, R.; Gerken, L.: Europa entmachtet uns und unsere Vertreter, 2007).

Na straně Evropské komise a Evropského parlamentu můžeme pozorovat obrovskou vůli k nové a nové legislativní činnosti. Ve jménu (resp. často spíše pod záminkou) hladkého fungování vnitřního trhu, zajištění bezpečnosti či ochrany životního prostředí před výzvami údajně přeshraničního významu vidíme harmonizační snahy na mnoha frontách. V poslední době centralisté citelně napínají své síly zejména k oblasti vnitra a justice, daní či občanského práva. Čteme-li četné programové dokumenty Komise (zelené, bílé knihy, akční plány) či rezoluce Evropského parlamentu, snadno postřehneme až nepřátelský postoj vůči rozdílům mezi národními právními úpravami, které jsou vydávány za překážky fungování vnitřního trhu, konkurenceschopnosti EU, účinného řešení problémů apod.

Neviditelná integrace

Staré říše se šířily a upevňovaly svou moc „krví a železem“, tedy cestou vojenské síly. Takové byly i předchozí pokusy o sjednocení evropského kontinentu. Dnešní evropský integrovaný celek naproti tomu nevzniká pod pásy tanků a za hřmotu dělových salv, ale postupnou expanzí evropského práva. Tato skutečnost, která bývá velmi často vyzdvihována, je sama o sobě jistě pozitivní, nicméně je třeba vidět i závažné důsledky.

Klasická expanze násilnou cestou s sebou zpravidla přinášela to, že podmaněné země ztratily svou nezávislost naráz, způsobem viditelným a společností silně vnímaným, uprostřed vášní a emocí. Řečeno s odstupem, vzniklá situace byla pro společnost velmi přehledná. Evropská unie expanduje způsobem v mnoha ohledech opačným. Její moc narůstá pozvolna, ale neustále s tím, jak evropské právo skrze reformy zakládacích smluv, právní předpisy vydávané institucemi EU a aktivistické rozsudky ESD „okupuje“ další a další „pole“. Členské státy jsou zbavovány nezávislosti pomalu, způsobem pro občany nepřehledným, který nebudí větší emoce. Málokdo v každodenním životě zkoumá původ právní regulace, se kterou přijde do styku. Evropská regulace navíc působí z velké části zprostředkovaně skrze vnitrostátní prameny práva.

Vzniká tak situace, kterou Richard North a Christopher Booker výstižně popsali v knize Skryté dějiny evropské integrace (2006): „Na tomto novém systému vládnutí z bruselského centra bylo jedinečné to, že k prosazení své moci nepotřeboval eliminovat instituce vlád, jimž odebíral moc. Ústřední charakteristikou ,projektu‘ bylo, že parlamenty, úřady a soudnictví každého členského státu měly zůstat beze změny. Za nimi se však skrývala nová mocenská struktura, která působila prostřednictvím právě těchto národních institucí, ovládala je a zajišťovala si jejich aktivní spolupráci způsobem, který byl do značné míry neviditelný.“

Závěr

Evropské právo je základním prostředkem a nositelem současné evropské integrace, a představuje proto jakousi životní mízu Evropské unie. Bez základní orientace v tomto právu, zejména pokud jde o jeho tvorbu, systémové vlastnosti a rozsah, není možné získat přesnější představu o Unii a jejím fungování.

Ukázali jsme, že evropská regulace ze své podstaty zužuje prostor pro regulaci na národní úrovni, a tedy i legislativní pravomoc národních parlamentů. Zakládací smlouvy v platném znění přitom vytvářejí pro expanzi evropské regulace velmi široký prostor, který se s Lisabonskou smlouvou dále zvětší. Tento prostor je evropskými institucemi intenzivně využíván, a „acquis communautaire“ tak neustále roste a metastázuje do nových a nových oblastí.

Měli bychom si jasně uvědomit, že evropské právo utržené ze řetězu je cestou k marginalizaci normotvorby na úrovni členských států a národních parlamentů. Pokud chceme, aby těžištěm politického rozhodování zůstal národní stát, musíme bránit tomu, aby se evropská regulace nadále rozlévala dosavadním tempem a „okupovala“ nová a nová „pole“. Předpokládá to jednak zastavení bezhlavého rozšiřování pravomocí institucí EU a většinového hlasování při tvorbě práva v rámci těchto pravomocí, jednak střídmost při tvorbě sekundárního práva. Bylo by také vhodné uvažovat o zavedení přísnějších mantinelů pro činnost ESD.

Vyšlo v Revue Politika 4/2008 pod názvem Úloha práva v evropské integraci .