Bílá kniha o budoucnosti EU – čtyři odstíny centralismu

Evropská komise 1. března vydala dokument Bílá kniha o budoucnosti Evropy s podtitulem Úvahy a scénáře pro EU27 v roce 2025, ve kterém rozvíjí různé varianty budoucnosti EU na pozadí Brexitu i současné mnohovrstevné krize EU.

Evropská komise 1. března vydala Bílou knihu o budoucnosti Evropy s podtitulem Úvahy a scénáře pro EU27 v roce 2025. Tento dokument má být příspěvkem do diskuse o budoucnosti evropské integrace v době 60. výročí podpisu Římských smluv a na pozadí Brexitu i současné mnohovrstevné krize EU.

Toto pozadí Komise v úvodu textu popisuje na svoje standardy poměrně otevřeně, když po optimistickém vylíčení 60 let historie integračního projektu, uvádí: „Mnozí Evropané si nicméně myslí, že Unie je buď příliš vzdálená, nebo že přehnaně zasahuje do jejich každodenních životů. Jiní zpochybňují její přidanou hodnotu a ptají se, jak EU zlepšuje jejich životní úroveň. EU také nesplnila očekávání mnoha lidí, když se potýkala se svou nejhorší finanční, hospodářskou a sociální krizí v poválečné historii. / Nic nenasvědčuje tomu, že by se problémy, které musí EU řešit, zmírňovaly. Naše ekonomika se zotavuje z globální finanční krize, oživení se však neprojevuje dostatečně rovnoměrně. Části našeho sousedství jsou destabilizovány, což má za následek největší uprchlickou krizi od druhé světové války. Teroristé zaútočili v centrech našich měst. Objevují se nové globální mocnosti a staré se vyrovnávají s novou realitou. A v loňském roce se voliči jednoho z našich členských států rozhodli Unii opustit.“

V Bílé knize je nastíněno pět scénářů dalšího vývoje, které by podle Komise měly pomoci orientovat debatu o vývoji EU v následujících letech. Komise uvádí, že tyto scénáře jsou ilustrativní podněty k zamyšlení a nikoliv detailní plány či politické projekty. Proto zde nejsou rozebírány právní nebo institucionální procesy – forma bude následovat funkci.

Komise zároveň podotýká: „Diskuse o budoucnosti EU byla příliš často redukována na binární výběr ‚více či méně Evropy‘. Takový přístup je zavádějící a příliš zjednodušující. Níže uvedené možnosti sahají od statu quo přes změnu záběru a priorit, až k dílčímu či kolektivnímu skoku vpřed. Scénáře sdílejí mnoho společných prvků a vzájemně se proto nevylučují. Rovněž nejsou vyčerpávající.“ EU s 27 členy by měla společně rozhodnout, „jaká kombinace prvků z těchto pěti scénářů podle nich nejlépe přispěje k rozvoji našeho projektu v zájmu našich občanů“.

Jednotlivé scénáře

Přeložíme-li poněkud nepřehlednou směs popisných a hodnotících pasáží, předpovědí, „ilustrativních příkladů“ a textů v tabulkách do srozumitelnějšího jazyka, jednotlivé scénáře jsou vymezeny přibližně takto:

Scénář 1: Pokračování v dosavadní praxi

Tato varianta představuje plynulé pokračování integrace ve stávajícím kurzu. Vývoj Unie v dalších letech by měl zahrnovat mimo jiné postupné posilování jednotného trhu a hospodářské a měnové unie, větší míru centralizace správy vnějších hranic a azylové a migrační politiky, pokrok v budování společné zahraniční politiky, prohloubení spolupráce v oblasti obrany, větší koordinaci v bezpečnostních záležitostech nebo pokračování globálních aktivit EU na poli boje proti změnám klimatu či humanitární a rozvojové pomoci.

Scénář 2: Pouze jednotný trh

Podle druhého scénáře by bylo hlavní zaměření EU postupně přeorientováno na jednotný trh, jehož fungování by se stalo hlavním důvodem pro existenci Unie. Pozornost by se stále více zaměřovala na prohloubení některých klíčových aspektů jednotného trhu, zatímco ve většině jiných oblastí – včetně azylu a migrace, zahraniční politiky, bezpečnosti nebo obrany – by Unie nerozšiřovala své aktivity, nebo by nastal jejich útlum. Hospodářská a měnová unie by nebyla dále prohlubována. EU by snižovala regulační zátěž tím, že při předložení jedné nové iniciativy by byly zrušeny dva stávající právní předpisy. EU jako celek by omezila globální angažmá ve věcech jako je boj proti změnám klimatu či humanitární a rozvojová pomoc. Spolupráce jednotlivých členských států v ostatních věcech by se mohla uskutečňovat mimo rámec EU na základě mezinárodních smluv.

Scénář 3: Státy, které chtějí, dělají více

Tento scénář předpokládá pokračování EU ve stávajícím kurzu podle varianty 1 s tím rozdílem, že některé skupiny členských států by nad rámec toho využily institutu posílené spolupráce k užší integraci ve vybraných oblastech, jako jsou daně, sociální politika, justice (europrokurátor), vnitřní bezpečnost (užší spolupráce mezi policejními silami a zpravodajskými službami) nebo obrana. Ostatní členské státy by měly možnost se k jednotlivým skupinám později připojit.

Scénář 4: Dělat méně, zato efektivněji

Podle další varianty by se EU zaměřila na vybrané oblasti politiky, kterými by se zabývala intenzivněji, zatímco v jiných oblastech by svou činnost utlumila nebo zastavila. Pozornost a zdroje by byly soustředěny na menší počet odvětví, v nichž by ale činnost Unie byla výraznější než doposud (např. pokud jde o uplatňování a vymáhání společné politiky).

Jako příklady sfér, kde by měla činnost EU zesílit, Komise nadnáší mimo jiné jednotný trh, zahraniční politiku, hospodářskou a měnovou unii, bezpečnost, obranu (měla by být vytvořena evropská obranná unie), migraci a správu hranic (unijní orgány by měly zcela převzít správu vnějších hranic a azylové řízení).

Útlum by naopak mohl nastat v odvětvích, jako je regionální rozvoj, veřejné zdraví, nebo určité aspekty zaměstnanosti a sociální politiky, které přímo nesouvisejí s fungováním jednotného trhu. Mohlo by se upustit od nové podrobné harmonizace v oblasti ochrany spotřebitele, životního prostředí a zdraví a bezpečnosti při práci ve prospěch nezbytného minima.

Scénář 5: Dělat mnohem více společně

Poslední scénář předpokládá, že Unie získá více kompetencí, zdrojů a rozhodovacích pravomocí ve všech oblastech politiky. Výsledkem by bylo celkové prohloubení spolupráce mezi členskými státy, která by byla mnohem intenzivnější než kdy v minulosti.

Pro tuto variantu by platilo vše jako pro prioritní oblasti v rámci scénáře 4. S útlumem jakýchkoliv aktivit EU se zde nepočítá. Pokud jde o hospodářskou a měnovou unii, zdůrazňuje se, že by došlo k vytvoření finanční a fiskální unie;  v rámci eurozóny, ale i mezi členskými státy, které se chtějí stát její součástí, by byly mnohem více koordinovány fiskální, sociální i daňové záležitosti a byl by uplatňován společný dohled nad finančními službami.

Na mezinárodní scéně a v oblasti obchodu by EU měla vystupovat a jednat jednotně, na většině mezinárodních fór by byla zastoupena jedním křeslem. EU by měla stát v čele celosvětového boje proti změně klimatu a posilovat svou úlohu jakožto celosvětově největší dárce v oblasti humanitární a rozvojové pomoci.

Rozhodovací postupy na úrovni EU by měly být mnohem rozsáhlejší a rychlejší a měly by být posíleny procesy dohledu a vymáhání. Více práva a povinností soukromých subjektů by vyplývalo přímo z práva EU. Posílen by byl unijní rozpočet, který by měl více vlastních zdrojů.

Vnitřní trh a čtyři odstíny centralistické šedi

Škála řešení, která jsou předkládána, se na první pohled může zdát pestrá, nabízející výběr z velmi odlišných uspořádání. To by snad do jisté míry platilo, pokud bychom předpokládali, že všechny scénáře jsou míněny vážně, a pakliže bychom vycházeli jen z jejich názvů a podtitulů. Při znalosti širšího kontextu a při pozornějším studiu textu Komise se nám ve skutečnosti vyjeví tři velmi podobné scénáře (1, 3, 4), jež znamenají tři odstíny pokračování centralizace („více Evropy“ / „více Unie“), a dále dvě krajní varianty (2, 5), které jsou jen do počtu, a nikdo si neumí představit, že by mohly být prosazeny.

Přeorientování Unie na vnitřní trh (scénář 2) Komise zjevně zahrnula pouze jako mezní, odstrašující případ dalšího vývoje, kterému je třeba vyhnout se stůj co stůj. Vidíme, že tato varianta není ani hlouběji rozpracována. Jsou zde líčeny v podstatě výlučně domnělé nevýhody a rizika. Příklady, jež mají ilustrovat, jak by se tato volba projevila v životě občanů, vyznívají velmi negativně. Celý scénář je prezentován v podstatě jako selhání integračního projektu a cesta k úpadku a nicotnosti Evropy v současném světě.

Ani otevřeně federalistický scénář č. 5, který by znamenal skokové posílení Unie, a který by si vyžádal změnu zakládacích smluv, není jistě míněn vážně. Nastíněný výsledek je sice snem všech zastánců „stále užší unie“, Komise si však dobře uvědomuje, že prosazovat jej v tuto chvíli přímo a naráz, není reálné. Trpěliví stratégové centralizace vždy spoléhali na plynulý vývoj po malých krůčcích, který vede v dlouhodobé perspektivě k témuž cíli. Scénář skokové federalizace je patrně zahrnut z taktických důvodů pro to, aby zbylé tři centralistické scénáře (1, 3, 4) v jeho světle vypadaly jako kompromisní. To je obvyklý postup Komise v rámci směrování veřejné diskuse o různých otázkách.

Zbývající trojice scénářů představuje v různých, sotva postřehnutelných nuancích, pohodlné pokračování v dosavadním kurzu.

K scénáři 1 bych poznamenal tolik, že je poněkud matoucí označovat ho za zachování statu quo (jak to činí Komise). Ano, neměnný je zde smluvní rámec a nastoupené trendy, celá unijní konstrukce je nicméně v pohybu. Tento model neznamená setrvání na místě, ale trvalou expanzi unijní regulace. Vidíme, že Komise v podrobnějším popisu hovoří mimo jiné posilování hospodářské a měnové unie, další centralizace azylové a migrační politiky nebo posilování společné zahraniční a obranné politiky. To vše znamená postupné směřování k federalistickému modelu na způsob scénáře 5.

Pokud jde o model vícerychlostní integrace (scénář 3), ten je realitou už dávno. To platí jednak pro ve smlouvách ošetřenou ne/účast jednotlivých členských států v klíčových projektech, jako je euro či Schengen, popř. zvláštní postavení Velké Británie, Irska a Dánska v oblasti unijních politik vnitra a justice. Dále jde o institut posílené spolupráce, který už byl využit, popř. jeho využití již bylo povoleno v řadě případů (např. evropský patent s jednotným účinkem, některé oblasti mezinárodního práva soukromého v rodinných věcech, daň z finančních transakcí). Zařazení vícerychlostní EU jako samostatného scénáře má tedy smysl jen tehdy, pokud by se mělo zdůraznit, že tento model se bude uplatňovat častěji, namísto dlouhých vyjednávání cílících na dosažení kompromisu mezi potřebnou většinou členských států – v praxi jde zpravidla o ty citlivé oblasti, kde se stále uplatňuje jednomyslnost.

U scénáře 4 si povšimněme, že Komise předpokládá, že činnost Unie zesílí ve stěžejních sférách (včetně hospodářské a měnové unie, azylové a migrační politiky, bezpečnosti, obrany, zahraniční politiky), zatímco by byly obětovány jen oblasti z hlediska činnosti EU okrajové.

Celkově je zřejmé, že v rozvětvených úvahách Komise nacházíme ve skutečnosti jen možnosti dvě. První z nich, která by znamenala omezení na vnitřní trh, je pro Komisi nepředstavitelná a zavrženíhodná. Zbývá tak druhá, která předpokládá ve čtyřech odstínech pokračování centralizace, přičemž tři jemnější budou určující – myslím, že není třeba příliš pochybovat o tom, že závěry unijních orgánů o dalším směřování integrace na základě předložené Bílé knihy, se ponesou v duchu určitého mixu těchto tří scénářů.

EU potřebuje skutečnou změnu

V Bílé knize o budoucnosti Evropy žádné světlo na konci tunelu nevidím. Aby Evropa a spolupráce evropských států vybředla ze současné hluboké mnohavrstevné krize, která je důsledkem přemíry centralismu a nepokorných vizí levicových pokrokářů, byla by třeba hloubková reforma. Některé návrhy v tomto směru jsem načrtl v textu Nástin možné zásadní přestavby Evropské unie - z pohledu právníka. Pokud tento koncept srovnáme s Bílou knihou, je zde jistý nepatrný průnik se scénářem 2, 3 a 4, a to v tom ohledu, že důraz kladu na vnitřní trh, vícerychlostní integraci (volitelná nadstavba nad povinným základem) a celkové omezení činnosti integračního celku. Navrhovaná reforma je však mnohem širší.

Psáno pro revue Pravý břeh