Velká čertovina s modrými kartami

Nový návrh Evropské komise na reformu systému přistěhovaleckých modrých karet by torpédoval zakládacími smlouvami EU garantované právo členských států stanovit maximální objem ekonomických migrantů, které hodlají přijmout.

Evropská komise 7. června bez většího mediálního ohlasu představila návrh na reformu tzv. modrých karet, tj. harmonizovaného unijního systému legálního přistěhovalectví zaměřeného na vysoce kvalifikované ekonomické migranty. Navrhované změny by se na první pohled mohly zdát jako drobné rozpracování stávajícího modelu, ve skutečnosti by ale pro celý systém legální migrace v EU měly dalekosáhlé následky.

Právo členského státu stanovit objem legálních ekonomických migrantů

Jelikož oblast legálního přistěhovalectví je velmi citlivá, před Lisabonskou smlouvou zde pravomoci EU (ES) předpokládaly jednomyslné hlasování v Radě, tj. souhlas všech států. Lisabonská smlouva právo veta odstranila a zavedla hlasování kvalifikovanou většinou. To je ovšem částečně vykompenzováno ustanovením článku 79 odst. 5 Smlouvy o fungování EU, podle něhož platí, že pravomoci EU v oblasti přistěhovalectví se nedotýkají práva členských států stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci jako zaměstnanci nebo osoby samostatně výdělečně činné.

Vláda ČR v roce 2008 ve svém vyjádření v prvním řízení u Ústavního soudu o Lisabonské smlouvě uvedla: „[T]oto ustanovení členským státům zaručuje právo stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících na jejich území s cílem hledat práci či podnikat jako samostatně výdělečná osoba. Jedná se o zvlášť důležitý regulační mechanismus, který by měl zůstat ochranou vnitřního pracovního trhu proti nežádoucímu (nezvladatelnému) přílivu cizích státních příslušníků pohybujících se již volně za prací v rámci společného pracovního trhu Unie.“ Na tomto základě vláda zpochybňovala důvodnost obav senátorů ohledně ztráty kontroly státu nad přistěhovaleckou politikou.

Každopádně platí, že díky čl. 79 odst. 5 SFEU je postavení členských států v oblasti legálního přistěhovalectví nadále silné. I Evropská komise v této souvislosti v Evropském programu pro migraci z 13. května 2015 uznává, že „[p]odle Smluv EU náleží konečné rozhodnutí o přijímání ekonomických migrantů členský státům.“ Druhým dechem však poněkud dvojznačně dodává: „EU se však musí zamyslet nad tím, jak toto omezení skloubit s kolektivními potřebami hospodářství EU.“

Netřeba zdůrazňovat, že Bruselu se dotčené privilegium členských států nikterak nelíbí. V oblasti legální migrace má velké plány, kterým čl. 79 odst. 5 SFEU stojí v cestě.

Stávající systém modrých karet

Modré karty, které jsou obdobou americké zelené karty, fungují na základě směrnice č. 2009/50/ES o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci; lhůta pro její transpozici uplynula právě před pěti lety (19. 6. 2011). Modrá karta, která je vydána za splnění stanovených podmínek, představuje povolení k dlouhodobému pobytu cizince ze třetí země a jeho rodinných příslušníků na území daného členského státu za účelem výkonu zaměstnání, které vyžaduje vysokou kvalifikaci. Povolení se nevztahuje na jiné členské státy. Po osmnácti měsících oprávněného pobytu držitele modré karty EU v prvním členském státě může tento požádat o vydání modré karty v jiném členském státě, který posoudí, zda žádost splňuje jeho vlastní podmínky. Systém modrých karet funguje paralelně k (případným) vnitrostátním modelům legální migrace pro vysoce kvalifikované cizince.

Podmínky pro vydání modré karty jsou nastaveny poměrně přísně, ale rozumně. Důležité je, že o žádostech rozhoduje každý členský stát samostatně ve vztahu k vlastnímu území, a že je plně respektováno jeho právo stanovit maximální objem (numerus clausus) podle čl. 79 odst. 5 SFEU. To platí jak pro první stát, který žádost posuzuje, tak pro každý jiný členský stát, kde držitel modré karty později žádá o vydání nové či další karty. Článek 6 směrnice výslovně uvádí, že tato se nedotýká práva členského státu stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí vstupujících na jeho území za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci. To je pak znovu podtrženo tím, že mezi důvody pro zamítnutí vydání modré karty figuruje právě překročení případného stanoveného stropu (čl. 8 odst. 3). Totéž platí pro důvody pro zamítnutí vydání modré karty v druhém členském státě (čl. 18 odst. 7).

Návrh nové směrnice a pokus o neutralizaci článku 79 odst. 5 SFEU

Návrh nové směrnice ze 7. června by přinesl do systému modrých karet řadu změn. Některé jsou méně závažné – např. zmírnění některých požadavků na žadatele (např. na minimální výši mzdy), rozšíření okruhu možných žadatelů na cizince, kterým byl v EU udělen azyl, nebo možnost, aby držitel modré karty vedle zaměstnání vykonával samostatně výdělečnou činnost. Jiné jsou naopak převratné. Jednak je to skutečnost, že nově by modré karty měly být v EU jediným systémem legální migrace pro vysoce kvalifikované ekonomické migranty, protože existence paralelních systémů jednotlivých členských států by nebyla dále umožněna. Dále by držitelé modré karty mohli už po třech letech namísto dosavadních pěti získat status dlouhodobého rezidenta. Co je zásadní, Komise se snaží upozadit a relativizovat právo členského státu dle čl. 79 odst. 5 SFEU:

Zaprvé, na rozdíl od stávající směrnice, v samotném normativním textu navrhované směrnice nenajdeme žádné ustanovení reprodukující právo určit strop. Je zde jen bod preambule č. 7, který uvádí: „Tato směrnice se nedotýká práva členských států stanovit objem vstupů státních příslušníků třetích zemí přicházejících ze třetích zemí na jejich území s cílem hledat tam práci v souladu s článkem 79 odst. 5 Smlouvy. Na tomto základě by členské státy měly mít možnost buď žádost o modrou kartu EU jako nepřípustnou nebo ji zamítnout.“ Potud vše v pořádku, všimněme si ovšem pokračování: „Jelikož se článek 79 odst. 5 SFEU týká pouze státních příslušníků třetích států, kteří přicházejí ze třetích zemí, právo určit objem vstupů se nevztahuje na situace, kdy státní příslušník třetího státu již byl připuštěn na území členských států podle této směrnice a žádá prodloužení doby pobytu ve stejném státě nebo v druhém státě.“

Jinak řečeno, Komise si vykládá dotčené ustanovení tak, že se nevztahuje na všechny cizince ze třetích zemí, ale jenom na ty, kteří v době podání žádosti přicházejí ze třetí země, tj. aniž by zatím v EU legálně pobývali. V jejích představách by tedy vůbec nemělo zahrnovat ty, kteří už v jednom státě modrou kartu dostali, a to nejen vůči tomuto státu, ale i jakémukoli druhému členskému státu, kde by následně držitel modré karty požádat o novou nebo další kartu (!). Vůči takovým žadatelům by tedy členský stát nemohl uplatňovat žádný strop.

Zadruhé by se zjednodušil postup pro získání modré karty v jiných členských státech. Držitel modré karty by v jiném státě mohl o kartu zažádat už po 12 měsících od udělení první. Hned od podání žádosti by měl automaticky právo v tomto státě pracovat. Možnosti zamítnout žádost by byly při splnění formálních podmínek velmi omezené (zejména okolnost, že žadatel představuje ohrožení z hlediska veřejného pořádku, bezpečnosti či zdraví), a každopádně návrh nepředpokládá (s ohledem na výše uvedený výklad čl. 79 odst. 5 SFEU), že by tyto druhé státy mohly proti držitelům modré karty z prvního státu uplatnit numerus clausus. 

Zatřetí, držitel modré karty vydané jedním členským státem by mohl po dobu 90 dnů z každých 180 dnů („for a period of 90 days in any 180-day period“) pobývat na území jiného členského státu či postupně více jiných členských států a vykonávat tam hospodářskou činnost („business activity“), aniž by tyto jiné státy mohly podmiňovat tuto činnost jakýmkoli vlastním povolením. Tyto státy by se musely spokojit s modrou kartou vydanou v prvním státě.

Velká čertovina

Návrh je ukázkou, až ďábelské vynalézavosti unijních institucí, pokud jde o rozšiřování pole působnosti EU a vlastní moci. Bizarní omezující výklad čl. 79 odst. 5 SFEU (mimo jiné zcela odporující přístupu dosavadní směrnice – viz čl. 18 odst. 7) a stejně tak myšlenka, že by držitelé modré karty mohli automaticky působit v jiných státech po dobu až 90 dnů ze 180 – čili vlastně celou polovinu daného časového období neboli obden – by členské státy zbavil kontroly nad přílivem držitelů modrých karet z jiných států a tím by v podstatné míře zbavil článek 79 odst. 5 SFEU jeho smyslu a užitku. Další snížení jeho významu by přineslo zkrácení doby pro získání statusu dlouhodobého rezidenta pro držitele modré karty z pěti let na tři, protože pro pohyb dlouhodobých rezidentů už platí jiná, volnější pravidla (dle směrnice Rady č. 2003/109/ES).

Ze strany Komise jde o velkou troufalost a výsměch – zvlášť v době, kdy celá Evropa volá po zastavení migrační vlny, a tím posledním, co by potřebovala, je rozvolňování imigračních pravidel. Nový návrh je proto třeba rezolutně odmítnout.