Klávesové zkratky na tomto webu - základní
Přeskočit hlavičku portálu

(Ne)navracení migrantů neoprávněně pobývajících v EU

14. 09. 2016 21:14:35
Pár poznámek a čísel k tématu, jak se Evropské unii (ne)daří vracet nelegální migranty tam, odkud přišli.

Jedním ze základních pilířů vízové, azylové a přistěhovalecké politiky EU je instititut navracení. Podle směrnice č. 2008/115/ES (tzv. návratová směrnice) mají členské státy povinnost vydat každému státnímu příslušníkovi třetí země, který pobývá neoprávněně na jejich území, rozhodnutí o navrácení a – je-li to nutné – přijmout opatření k výkonu tohoto rozhodnutí. Rozhodnutím o navrácení se rozumí správní nebo soudní rozhodnutí nebo akt, kterým se rozhoduje nebo prohlašuje, že pobyt státního příslušníka třetí země je neoprávněný, a kterým se ukládá nebo prohlašuje povinnost návratu. Cizinec takto může být vrácen a) do země jeho původu, nebo b) do země tranzitu, nebo c) do jiné třetí země, do níž se dobrovolně rozhodne vrátit a jež ho přijme.

Neoprávněně pobývajícími státními příslušníky třetích zemí jsou mimo jiné

  • držitelé povolení k pobytu nebo víza, jejichž platnost vypršela,
  • držitelé zrušeného povolení nebo víza,
  • odmítnutí žadatelé o azyl,
  • migranti, kteří nezákonně překročili hranici EU a nepodali žádost o azyl.

V rámci nynější migrační krize by se navracení mělo projevit tak, že osoby, jejichž žádost o azyl bude zamítnuta (nebo prohlášena za zjevně neodůvodněnou nebo nepřípustnou), tedy např. ekonomičtí migranti nebo osoby vstupující do EU z bezpečné třetí země (jako je Turecko), anebo ilegální migranti, kteří o azyl nepožádají, budou mít před sebou vidinu rychlého vyexpedování z Unie. V tomto duchu 3. března 2016 předseda Evropské rady Donald Tusk po jednání s řeckým premiérem v Athénách prohlásil: „Chci apelovat na všechny potenciální nelegální ekonomické migranty, ať jsou kdekoli: Nejezděte do Evropy. Nevěřte převaděčům. Neriskujte své životy a svoje peníze. Je to všechno k ničemu.“

Tuskova sebevědomá slova bohužel zazněla v situaci, kdy je skutečné fungování systému navracení velmi vzdáleno svému ideálu. Míru této vzdálenosti je obtížné přesně vyčíslit, a to jednak z důvodu absence přesných údajů o počtu státních příslušníků třetích zemí pobývajících neoprávněně v Unii, jednak pro rozdílnost ve statistikách různých unijních orgánů ohledně návratových rozhodnutí a jejich provedení. Dostupné údaje i politická prohlášení orgánů EU přes jejich kulantnost, v každém případě ukazují na neutěšený stav.

Komise ve svém sdělení Evropský program pro migraci[1] z května 2015 uvádí: „Jedním z lákadel pro nelegální migranty je i vědomí toho, že návratový systém EU, který by měl vracet zpět nelegální migranty nebo osoby, jejichž žádost o azyl je zamítnuta, nefunguje dokonale. Sítě převaděčů často využívají skutečnosti, že je provedena poměrně malá část rozhodnutí o navrácení – v roce 2013 bylo účinně provedeno pouze 39,2 % vydaných rozhodnutí o navrácení.“ Zároveň podotýká: „Neúspěšní žadatelé o azyl, kteří se snaží vyhnout návratu, migranti překračující povolenou délku pobytu a migranti žijící v trvalé ilegalitě představují vážný problém. To snižuje důvěru v celý systém. Významně to nahrává rovněž těm, kteří chtějí migraci kritizovat nebo stigmatizovat. A také to ztěžuje začlenění těch přistěhovalců, kteří pobývají v EU legálně.“

Ve Akčním plánu EU v oblasti navracení[2] ze září 2015 Komise navracení označuje za důležitou součást komplexního úsilí EU o řešení problematiky migrace, a zejména omezování nelegální migrace. Systematické navracení je prý jedním z nejúčinnějších způsobů, jak se s nelegální migrací vypořádat. „Lidí, kteří riskují své životy a zbytečně utrácejí své peníze, aby se dostali do EU, přestože nepotřebují mezinárodní ochranu, bude méně, pokud budou vědět, že budou obratem navráceni domů.“ Zároveň Komise hovoří o tom, že je nutné účinnost návratového systému „posílit“ a že provádění návratové směrnice ze strany členských států je třeba zlepšit, což vnímá jako „zásadní pro zachování důvěry veřejnosti v azylový systém EU a podpory pro pomoc osobám, které potřebují mezinárodní ochranu“. Komise v této souvislosti uvádí, že v roce 2014 skutečně odcestovalo méně než 40 % nelegálních migrantů, kterým bylo nařízeno opustit EU, přičemž míra navracení do afrických zemí je dokonce nižší než 30 %. Zásadním problémem je, že domovské a tranzitní třetí státy, zvláště v Africe, nedostatečně spolupracují na zpětném přebírání migrantů. Africké státy nejsou často připraveny vzít zpět ani vlastní občany, natož pak v pozici tranzitní země přijímat vrácené státní příslušníky dalších států. Obtíže vyplývají také ze stavu návratového systému v některých členských státech, kdy vnitrostátní právní úpravy zakládají těžkopádnost návratových řízení, a kapacity příslušných orgánů a zajišťovacích zařízení nejsou adekvátní. Jestliže Komise uvádí, že právní a správní rámce členských států by měly „zajišťovat rychlé jednání, počínaje identifikací neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, přes vydávání rozhodnutí o návratu a vynucování jejich výkonu, až po rychlé právní postupy“, je to zjevně nepřímé přiznání, že v praxi tomu tak v mnoha státech není. Komise dále podotýká: „Odlišné postupy členských států při provádění směrnice o navracení snižují účinnost návratového systému EU, neboť nelegální migranti se mohou navrácení vyhnout tím, že se přestěhují do jiného státu v schengenském prostoru. Ze statistických údajů vyplývá, že některé členské státy nevydávají nelegálním migrantům zadrženým na jejich území nebo osobám, jejichž žádosti o azyl byly zamítnuty, systematicky rozhodnutí o navrácení. [...] Členské státy v současné době nesdílejí systematicky informace o rozhodnutích o navrácení či zákazech vstupu udělovaných migrantům. Pro nelegální migranty, kteří mají zákonnou povinnost odcestovat, je tudíž možné vyhnout se navrácení jednoduše tím, že se přestěhují do jiného členského státu v schengenském prostoru. Pokud jsou zadrženi, musí být zahájeno nové řízení, čímž se návrat dané osoby dále zdržuje. V praxi tedy není možné zajistit vzájemné uznávání rozhodnutí o navrácení vydaných daným členským státem a vynucení jejich vykonání v celé EU.“ Navracení prý rovněž ztěžuje nedostatečná komunikace a spolupráce mezi členskými státy, ve vztahu k osobám, jež mají povolení k pobytu v jednom členském státě, avšak zároveň se na ně v jiném členském státě vztahuje rozhodnutí o navrácení.

Rada v závěrech o budoucnosti návratové politiky[3] z října 2015 konstatuje, že „EU a její členské státy musí v oblasti navracení vyvinout větší úsilí.“ Vyšší míra úspěšnosti navracení by měla odrazovat od nelegální migrace. „Směrnice o navracení by měla být uplatňována soudržným a účinným způsobem s cílem zajistit vysoké jednotné normy jejího prosazování a zachovat vysokou úroveň vzájemné důvěry mezi členskými státy.“ Rada naléhavě vyzývá Komisi, aby posoudila fungování a provádění směrnice a určila veškeré překážky bránící účinnému navracení, a případně předložila legislativní návrhy k odstranění těchto překážek. Rada dále uznává, že „klíčovou roli při vytváření podmínek pro účinnou návratovou politiku EU hrají také vnitrostátní právní a správní rámce. Členské státy musí zejména vydávat rozhodnutí o navrácení, přijímat veškerá nezbytná opatření k jejich výkonu a poskytovat odpovídající zdroje, včetně zdrojů finančních a personálních, jež identifikace a navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí vyžaduje. Aby bylo zajištěno účinné navracení nelegálních migrantů, musí být přijata veškerá opatření, včetně zajištění jakožto legitimního krajního opatření. Členské státy by měly především posílit své zajišťovací kapacity před vyhoštěním s cílem zajistit, že nelegální migranti budou fyzicky k dispozici pro vykonání navrácení, a přijmout taková opatření, která zabrání zneužívání práv a postupů.“ Rada také podotýká, že základním předpokladem pro úspěšnost návratových operací je spolupráce se zeměmi původu a tranzitu. Pro zvýšení míry úspěšnosti navracení má prý také zásadní význam praktická spolupráce mezi členskými státy v oblasti navracení. Měly by být lépe využívány stávající evropské informační systémy.

Na neeefektivitu fungování systému navracení poukazuje též citovaná výroční zpráva agentury Frontex Risk analysis for 2016.[4] Předně připomíná, že počet rozhodnutí přikazujících návrat je dlouhodobě mnohem větší než množství skutečně provedených návratů. Hlavní důvody neefektivity podle ní souvisejí s nedostatkem součinnosti ze strany třetích zemí původu či tranzitu (např. s obdržením nezbytné dokumentace z těchto zemí) a nespoluprací dotčených navracených osob (které se často skrývají). Snížit propast mezi vydanými návratovými rozhodnutími a skutečnými návraty označuje zpráva jako další „výzvu“.

Zpráva zdůrazňuje, že ani nízké číslo nominálně provedených návratů neznamená, že všechny tyto návraty byly skutečně realizovány. Toto číslo totiž zahrnuje vedle nucených návratů i návraty dobrovolné, které jsou jen v nemnoha státech důkladněji kontrolovány; řada z nich podle Frontexu není v praxi realizována, neboť vyhoštěné osoby v zemi zůstanou ilegálně. Některé členské státy prý referovaly, že nastaly případy, kdy bylo několik návratových rozhodnutí postupně vydáno vůči stejné osobě. – K tomu dodejme pro lepší představu o možném rozsahu tohoto problému, že např. v roce 2015 bylo podle údajů Frontexu 47% „provedených“ návratových rozhodnutí evidováno jako dobrovolných, 41% jako nucených a u 12% nebyla forma upřesněna.

Zpráva uvádí, že problémem je i zdlouhavost návratového řízení. Ta může být totiž sama o sobě pobídkou pro cestu do EU, protože ekonomické migranty může lákat už vidina dočasného čerpání výhod, jako je poskytnutí stravy a přístřeší a drobné dávky.

Významným poznatkem je, že počet provedených návratů zůstává během let relativně stabilní, bez ohledu na výkyvy v počtu zjištění ilegálních překročení vnějších hranic nebo v zjištění neoprávněně pobývajících osob. Tato stabilita podle Frontexu ukazuje, že počet provedených návratů ve značné míře závisí na dostupných zdrojích a kapacitách pro navracení, které jsou v členských státech omezené. Tyto limity neumožňují, aby státy pružně reagovaly na náhlé a velké nápady návratových rozhodnutí.

***

Statistické údaje, které máme k dispozici pro účely posouzení účinnosti návratového systému EU, jsou problematické. Tabulky níže obsahují údaje Eurostatu a Frontexu jednak k počtu zjištění cizinců pobývajících v EU neoprávněně, jednak k počtu nařízených a provedených návratů. Na první pohled upoutají velké rozdíly v číslech z těchto dvou zdrojů.

Agentura Frontex k mému dotazu vysvětlila, že její údaje vycházejí z měsíčních statistik sesbíraných v rámci sítě kontaktních bodů členských států Frontex Risk Analysis Network (FRAN), zatímco data Eurostatu představují oficiální roční statistiky. Sběr dat v rámci FRAN a získávání informací ze strany Eurostatu nejsou prý plně porovnatelné s ohledem na rozdíly v definicích jednotlivých indikátorů a metodologii sběru údajů. Rozdíly mohou vyplývat take ze zapojení rozdílných orgánů do sběru dat. Eurostat obecně získává oficiální údaje od národních statistických úřadů, ministerstev vnitra nebo dalších orgánů zapojených do administrace migrace, zatímco FRAN v zásadě spoléhá na čísla získaná z jiných zdrojů.

V samotné zprávě Risk analysis for 2016 se pak píše, že absolutní celkové číslo návratových rozhodnutí je stále podhodnoceno, neboť údaje o rozhodnutích nedodaly mimo jiné Francie, Nizozemsko a Švédsko, které referovaly jen o provedených rozhodnutích.

Počet zjištění cizinců pobývajících v EU neoprávněně

2011

2012

2013

2014

2015

350 948

344 928

345 098

441 780

701 625

Zdroj: Frontex

2011

2012

2013

2014

2015

468 850

433 325

429 060

669 575

2 152 330

Zdroj: Eurostat

Navracení neoprávněně pobývajících cizinců

2011

2012

2013

2014

2015

Nařízené návraty

231 385

269 949

224 305

252 003

286 725

Provedené návraty

149 045

158 955

160 418

161 309

175 220

Zdroj: Frontex

2011

2012

2013

2014

2015

Nařízené návraty

491 310

483 650

430 450

470 080

533 395

Provedené návraty

194 110

206 675

215 885

196 280

226 800

Zdroj: Eurostat

Poznámka: Migrační vlna roku 2015 se ve statistikách za daný rok nijak zvlášť neprojevila, neboť osoby přistižené při ilegálním překročení hranic nebo při ilegálním pobytu patrně zpravidla následně požádaly o azyl, a návratovému řízení se tak prozatím vyhnuly.

Pro dovršení obrazu poněkud zmateného přístupu unijních orgánů k vyčíslování úspěšnosti navracení připomeňme, že Komise udává, že v roce 2013 bylo účinně provedeno 39,2 % vydaných rozhodnutí o navrácení, a v roce 2014 „méně než 40 %“. Tyto údaje nekorespondují ani s Frontexem ani s Eurostatem.

Tak jako tak množství zjištěných neoprávněných pobytů a nařízených a provedených návratů nám umožňuje nahlédnout do efektivity návratového systému EU jen omezeně. Nevypovídá totiž o skutečném počtu ilegálně pobývajích cizinců v EU, schopnosti bezpečnostních složek je identifikovat a rychle je poslat tam, odkud přišli. Už v době před migrační krizí EU a její členské státy nebyly schopny sledovat přesné množství cizinců ilegálně pobývajících v Unii. Agentura Frontex opakovaně uváděla odhad 3 až 8 milionů osob s tím, že 80 % z nich se patrně zdržuje v schengenském prostoru, přičemž polovina z nich do něj původně vstoupila legálně. Zároveň agentura zdůrazňovala, že neexistují odhady ohledně každoročního vývoje ilegální migrace.[5]

[1] COM(2015) 240 final [13. 5. 2015].

[2] COM(2015) 453 final [9. 9. 2015].

[3] Závěry Rady o budoucnosti návratové politiky [8. 10. 2015].

[4] cit. Risk analysis for 2016, s. 34, 50–51.

[5] Viz např. Annual Risk analysis 2014, Frontex, http://frontex.europa.eu [2014], s. 12–13 nebo Beyond the Frontiers: The First Five Years, Frontex, http://frontex.europa.eu [2010], s. 20.

Autor: Tomáš Břicháček | středa 14.9.2016 21:14 | karma článku: 28.63 | přečteno: 1394x

Další články blogera

Tomáš Břicháček

Uprchlické kvóty 2 roky poté (III): Důvody nezdaru

Proč vlastně uprchlické kvóty skončily fiaskem? / Třetí díl seriálu k druhému výročí a ke konci kvót.

21.9.2017 v 20:00 | Karma článku: 13.04 | Přečteno: 227 | Diskuse

Tomáš Břicháček

Uprchlické kvóty 2 roky poté (II): Splněny asi tak z 20 %

Namísto 160 tisíc migrantů se za dva roky podařilo přerozdělit jen cca 30 tisíc. / Druhý díl seriálu k druhému výročí a ke konci kvót.

18.9.2017 v 20:00 | Karma článku: 21.51 | Přečteno: 601 | Diskuse

Tomáš Břicháček

Uprchlické kvóty 2 roky poté (I): Už to máme za pár

Uprchlické kvóty končí v září. Tedy měly by. Evropský parlament a Komise se snaží jejich časovou působnost natáhnout účelovým výkladem. / První díl seriálu k druhému výročí a ke konci kvót.

17.9.2017 v 9:00 | Karma článku: 39.09 | Přečteno: 1968 | Diskuse

Tomáš Břicháček

Junckerův vítr v plachtách aneb naděje na reformu EU vyhasly

Junckerova „jednotnější, silnější a demokratičtější Unie“ nenabízí nic jiného než více centralizace a další posun doleva. Juncker a Timmermans jsou asi takoví reformátoři jako Biľak s Indrou.

14.9.2017 v 20:00 | Karma článku: 42.70 | Přečteno: 3224 | Diskuse

Další články z rubriky Politika

Tomáš Břicháček

Uprchlické kvóty 2 roky poté (III): Důvody nezdaru

Proč vlastně uprchlické kvóty skončily fiaskem? / Třetí díl seriálu k druhému výročí a ke konci kvót.

21.9.2017 v 20:00 | Karma článku: 13.04 | Přečteno: 227 | Diskuse

Josef Nožička

Zeman versus Kiska na půdě OSN: kdo podle vás obstál lépe?

Jednou z nejdůležitějších politických událostí tohoto týdne nepochybně byla úterní všeobecná rozprava Valného shromáždění OSN v New Yorku.

21.9.2017 v 19:40 | Karma článku: 27.53 | Přečteno: 584 | Diskuse

Ivo Hnilica

Prezident ČR M. Zeman - osobnost s velkým začátečním písmenem O!

Rozhodně na něj neplatí taktika "vrtěti psem" a již vůbec ne se vyjadřovat "korektně"! Což v lidovém podání znamená být povolným a šlapat v předklonu "přidělenou" cestičku. Velvyslanec v USA pan Kmoníček se již vůbec nemusí namáha

21.9.2017 v 15:44 | Karma článku: 27.70 | Přečteno: 1339 | Diskuse

Iva Apanasenková

Rozchody a konce bolí… V politice je to ale často naopak

Když končí vztah, máme srdce bolavé. Je nutné uzavřít historii a vítat budoucnost. Teď končí volební období a mě to vůbec nebolí. Přemýšlím, za co vlastně politikům poděkovat. A co nás dál čeká...

21.9.2017 v 12:15 | Karma článku: 9.79 | Přečteno: 253 | Diskuse

Jaroslav Konáš

Severní Korea aneb jak zastavit "rakeťáka"

Neutuchající diskuze o tom, jak odradit Kim Čong Una od jaderného vyzbrojování, jsou bezcenné. Ani KLDR ani Čína toto vyzbrojování zastavit nehodlají. Za žádnou cenu. Jaké možnosti nám tedy ještě zbývají ?

21.9.2017 v 11:33 | Karma článku: 22.79 | Přečteno: 1071 | Diskuse
Počet článků 128 Celková karma 29.66 Průměrná čtenost 1435

Právník se specializací na právo Evropské unie a mezinárodní právo soukromé. Publicista věnující se evropské integraci, kulturní válce a příležitostně dalším tématům. Osobní stránky: http://www.cs-retromusic.net/brichacek.htm



Najdete na iDNES.cz

mobilní verze
© 1999–2017 MAFRA, a. s., a dodavatelé Profimedia, Reuters, ČTK, AP. Jakékoliv užití obsahu včetně převzetí, šíření či dalšího zpřístupňování článků a fotografií je bez souhlasu MAFRA, a. s., zakázáno. Provozovatelem serveru iDNES.cz je MAFRA, a. s., se sídlem
Karla Engliše 519/11, 150 00 Praha 5, IČ: 45313351, zapsaná v obchodním rejstříku vedeném Městským soudem v Praze, oddíl B, vložka 1328. Vydavatelství MAFRA, a. s., je členem koncernu AGROFERT.