Uprchlické kvóty - průvodce současnou nepřehlednou situací

Analýza současné situace kolem přerozdělování migrantů. Průvodce po přijatých opatřeních i nových návrzích. Zamyšlení nad principiálními otázkami.

1. Původ diskuse

Myšlenka přerozdělování migrantů mezi členskými státy není nová a rozhodně se neobjevila až v souvislosti s migrační krizí. Stejně jako řada dalších receptů, které jsou nyní předkládány, byla v teoretické rovině rozvíjena už řadu let a čekala na svou příležitost.

Úvahy v tomto směru ojediněle zaznívaly už od konce osmdesátých let a zejména pak v souvislosti s uprchlickou vlnou vzešlou z válek v bývalé Jugoslávii.[1] První skutečně významné nadnesení tohoto tématu k veřejné diskusi můžeme přičíst Komisi a její Zelené knize o budoucím společném evropském azylovém systému z června 2007.[2]  V tomto diskusním dokumentu Komise hovoří o „potřebě zvýšené solidarity“ mezi členskými státy v oblasti azylu, a o tom, že odpovědnost za vyřizování žádostí o azyl a poskytování ochrany by měla být v EU „rovnoměrně rozdělena“. Uvádí, že je nezbytné zamyslet se nad reformou dublinského systému s tím, že „[p]ozornost by se měla soustředit na myšlenku zřídit ‚opravný‘ mechanismus pro sdílení zátěže, který by dublinský systém doplnil; mohl by například stanovit rozložení osob, které mají nárok na mezinárodní ochranu a bylo jim přiznáno postavení ochrany, do jednotlivých členských států.“ V souvisejících otázkách kladených veřejnosti Komise hovoří obecněji o mechanismech „pro zajištění spravedlivějšího rozložení žadatelů o azyl a/nebo osob, které mají nárok na mezinárodní ochranu, mezi členské státy“.

Obdobně Evropský parlament v rezoluci o hodnocení dublinského systému ze září 2008 žádal Komisi, „aby navrhla mechanismy sdílení břemene, jejichž zavedení by mohlo pomoci ulehčit nerovnoměrně rozložené břemeno, které by mohlo zatěžovat určité, zejména hraniční, členské státy“.[3] V rezoluci o budoucnosti společného evropského azylového systému z března 2009 pak EP volal po „zavedení účinných mechanismů solidarity, aby se zlepšila situace zemí, do nichž přijíždí velký počet žadatelů o azyl“, konstatoval, že „solidarita se nemůže omezovat na poskytování finančních prostředků“, a požadoval, „aby byly účinně prováděny mechanismy vnitřního přesídlení a přemístění na základě dobrovolnosti“, s tím že „tyto mechanismy by umožnily, aby osoby požívající mezinárodní ochrany byly přijaty jiným členským státem, než je stát, který jim tuto ochranu poskytl“.[4]

Patrně v reakci na nepříliš vřelé reakce většiny členských států na myšlenky v zelené knize z června 2007, Komise v navazujícím programovém dokumentu Plán politiky pro azyl z června 2008 hovořila opatrněji o tom, že bude navrhovat (z hlediska členských států) dobrovolné přemísťování osob s přiznanou mezinárodní ochranou z jednoho členského státu do druhého pro případy mimořádného azylového tlaku za finanční podpory EU.[5] Na podobném konceptu se byly ochotny domluvit dokonce i členské státy. V politickém programovém dokumentu Evropský pakt o přistěhovalectví a azylu, který přijala Evropská rada na zasedání 15. a 16. října 2008 se hovoří o tom, že solidarita s členskými státy, které čelí neúměrným tlakům žadatelů o azyl, musí být „zaměřena rovněž na dobrovolnou a koordinovanou podporu lepšího  přerozdělení osob požívajících mezinárodní ochrany mezi tyto a další členské státy“ s tím, že Komise by měla toto s tím, že Komise by měla toto „dobrovolné akoordinované rozdělení“ usnadňovat.

Tou dobou vrcholila mnohaletá anabáze prosazování reformy zakládacích smluv. Neúspěšná Smlouva u Ústavě pro Evropu (tzv. euroústava) mínila významně posílit pravomoci EU v oblasti azylové a přistěhovalecké politiky a zdůraznit solidaritu mezi členskými státy. Lisabonská smlouva veškeré zamýšlené změny převzala. Pokud jde konkrétně o oblast azylu, polisabonské pravomoci vymezené v článku 78 SFEU nemají žádné jasné meze – vážou se v podstatě pouze na vágní pojmy, jako je vyvíjení společné politiky týkající se azylu, respektive společného evropského azylového systému. Použije se zde řádný legislativní postup, tedy spolurozhodování Rady, kde se uplatní hlasování kvalifikovanou většinou, a Evropského parlamentu. (Odchylně se rozhoduje jen o dočasných opatřeních ve prospěch členských států, které se ocitnou ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu migrantů, o nichž rozhoduje – opět kvalifikovanou většinou – Rada, zatímco Evropský parlament je pouze konzultován.) Dále článek 80 SFEU zdůrazňuje, že činnost Unie v této oblasti se řídí zásadou solidarity a spravedlivého rozdělení odpovědnosti mezi členskými státy, a to i na finanční úrovni, přičemž kdykoli je to nutné, obsahují akty Unie přijaté podle této kapitoly vhodná opatření pro používání této zásady.

Novinář Lukáš Petřík v návaznosti na uvedenou zelenou knihu Komise z června 2007 varoval už v prosinci 2007 při našem vstupu do Schengenu před tím, že Unie do budoucna bude chtít přistoupit k přerozdělování migrantů a že nová smlouva jí to umožní. Už tehdy předvídal: „Jednotlivým státům by pak kupříkladu mohly být z Bruselu přiděleny kvóty určující, kolik imigrantů má ten či onen stát přijmout.“[6] Tyto obavy zaznívaly z více stran. Mnozí to ovšem považovali za bláznivý, radikální výklad a za pouhé strašení lidí. Např. Zuzana Roithová v propagačním videu k Lisabonské smlouvě uvedla: „A nevěřte zlomyslným lžím, že k nám jižní země budou posílat azylanty.“ – Dnes vidíme, že vývoj událostí během migrační krize dal Petříkovi a všem, co měli obdobné obavy, zcela zapravdu.

Z let před migrační krizí bychom mohli poukázat na řadu dalších dokumentů z prostředí unijních institucí, které po přerozdělování migrantů více či méně otevřeně volaly. Zvláště je na místě vyzdvihnout, že Komise i Evropský parlament si nechaly zpracovat rozsáhlé akademické studie na toto téma. 22. ledna 2010 byla představena analýza What system of burden-sharing between Member States for the reception of asylum seekers? připravená pro europarlament.[7] Na zakázku Komise zase vznikla Study on the feasibility of establishing a mechanism for the relocation of beneficiaries of international protection, která byla odevzdána v červenci 2010.[8]

Na jaře 2009 během českého předsednictví vznesla otázku přerozdělování Itálie v návaznosti na významnější příliv ilegálních migrantů z Afriky. Dosavadní úvahy o dobrovolném přerozdělování nepovažovala za řešení, a požadovala povinnou účast členských států. Po větší solidaritě a zásahu EU volaly také Malta a Kypr. Otázka byla diskutována na Radě 4. června 2009 avšak bez konkrétního výsledku. Ostatní členské státy se tehdy k myšlence povinného přerozdělování stavěly chladně.

Celkově je zřejmé, že v počátečních letech neměla idea přerozdělování ostřejší kontury. Zaznívaly různé úvahy o tom, jakých kategorií osob by se měly přesuny týkat (např. zda osob, jimž byl udělen azyl, nebo již žadatelům), zda by pro členské státy i migranty měly být dobrovolné, či povinné, jakým způsobem a na jakém základě by mělo probíhat rozdělování mezi jednotlivé státy apod. Vhled do těchto rozmanitých představ přináší uvedené dvě akademické studie.

2. Vývoj v začátku migrační krize

Po vypuknutí migrační krize diskuse kolem přerozdělování migrantů nabrala rychlý spád.

Karta přerozdělování byla vytažena okamžitě v samém počátku. Hned na prvním krizovém jednání členských států, kterým bylo zasedání Rady ve složení ministrů zahraničních věcí a vnitra 20. dubna 2015, Komise předložila desetibodový plán rychlých opatření zahrnující také bod „zvážení možností nouzového relokačního mechanismu“. Evropský parlament v rezoluci z 29. dubna 2015[9] „vyzývá Komisi, aby zavedla závazné kvóty k rozdělování žadatelů o azyl mezi všechny členské státy“.

Co je zaznamenáníhodné: přerozdělování migrantů bylo zaneseno i do prohlášení vrcholných představitelů členských států přijatého na mimořádném zasedání Evropské rady z 23. dubna 2015. Ti se zde zavazují mimo jiné „posílit pomoc při mimořádných událostech poskytovanou členským státům s největším přílivem migrantů a zvážit možnosti organizování nouzové relokace mezi všemi členskými státy na dobrovolném základě.“

Ve svém zásadním programovém dokumentu Evropský program pro migraci z 13. května 2015 Komise přerozdělování migrantů již otevřeně představila jako jeden ze svých základních receptů na řešení krize a zároveň ohlásila, že předloží dva návrhy přerozdělovacích mechanismů.

Přerozdělování se mělo týkat kategorie žadatelů o azyl označených jako osoby, které jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu. V samotném programu definici nenajdeme. Z jiných dokumentů však vyplývá, že těmito osobami se rozumí žadatelé, kteří jsou státními příslušníky zemí, u nichž podíl kladných rozhodnutí v rámci azylového řízení na prvním stupni představuje podle nejnovějších dostupných údajů Eurostatu v průměru nejméně 75 %. (Dlouhodobě jde o Syřany, Eritrejce a Iráčany. Ostatní zastoupené státní příslušnosti jsou více proměnlivé v čase. Vychází se vždy z údajů za předchozí čtvrtletí.[10]) Dodejme, že v pozdějších dokumentech Komise odůvodňovala vztažení přerozdělování právě na tuto kategorii osob zejména tím, že přerozdělování by se mělo vztahovat na žadatele s vysokou pravděpodobností získání azylu, a nikoliv na ostatní, kteří nejspíše obdrží zamítavé rozhodnutí o své žádosti, a jejichž pobyt v Unii by se přerozdělením jen prodlužoval.

Návrh prvního schématu přerozdělování slíbila Komise předložit do konce května. Mělo jít o dočasný nouzový mechanismus založený na článku 78 odst. 3 SFEU, který umožňuje Unii přijmout dočasná opatření ve prospěch členských států, jež se ocitnou ve stavu nouze v důsledku náhlého přílivu státních příslušníků třetích zemí.

Podle přerozdělovacího mechanismu by žadatelé o azyl byli přemisťováni z dotčených přetížených států, jež by jinak byly podle pravidel nařízení Dublin III příslušné k projednání jejich žádosti, do ostatních členských států, a to podle distribučního klíče neboli závazných kvót. Za posuzování žádosti o azyl přemístěného migranta by pak byl odpovědný přijímající členský stát.

Komise uvedla, že distribuční klíč bude vycházet z objektivních, měřitelných a ověřitelných kritérií, která odrážejí schopnost členských států přijímat a integrovat uprchlíky, a z příslušných váhových koeficientů zohledňujících relativní význam takových kritérií. Konkrétně mělo jít o následující kritéria a koeficienty:

Kritérium

S členskými státy, z nichž bude přemísťování probíhat (dále v textu je označuji také jako odesílající státy), by se v rámci klíče nepočítalo jako se státy, jež budou přemístěné osoby přijímat (přijímající  státy). Při uplatňování základního distribučního klíče by měly být zohledněny konkrétní krizové situace – jinak řečeno, měla by zde být možnost opostatněných výjimek.

Jednotlivá kritéria vysvětlovala Komise takto: Počet obyvatel prý odráží schopnost přijímat určitý počet uprchlíků. Celkový HDP má zase odrážet bohatství země v absolutním vyjádření, a je tedy indikátorem schopnosti daného hospodářství přijímat a integrovat uprchlíky. Průměrný počet spontánních žádostí o azyl a počet přesídlených uprchlíků na 1 milion obyvatel za období 2010–2014 zohledňuje úsilí členských států v nedávné minulosti. Míra nezaměstnanosti má pak být ukazatel, který odráží schopnost uprchlíky integrovat.

Pokud jde o počet migrantů, kterých se má přemístění týkat, Komise odkázala na samotný návrh, který bude předložen.

Co je zásadní, Komise konstatovala, že dočasný mechanismus měl být jen prvním krokem, který bude předcházet trvalému řešení. K tomu stručně uvedla: „EU potřebuje trvalý systém pro sdílení odpovědnosti za vysoké počty uprchlíků a uchazečů o azyl mezi členskými státy. Komise do konce roku 2015 předloží legislativní návrh, aby poskytla závazný a automaticky aktivovaný systém pro přemísťování, v jehož rámci budou v případě hromadného přílivu osob přerozdělováni v EU ti, kteří jednoznačně potřebují mezinárodní ochranu. Uvedený program zohlední opatření, která členské státy provedly na dobrovolném základě.“

3. První dočasný mechanismus (pro 40 000 migrantů)

27. května 2015 představila Komise návrh dočasného přerozdělovacího mechanismu ve formě nouzového opatření podle čl. 78 odst. 3 SFEU jakožto prvního ze dvou schémat avizovaných v Evropském programu pro migraci.[11]

Přerozdělování mělo zahrnout 40 000 migrantů s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany pobývajících na území Itálie a Řecka, kteří v těchto státech požádali o azyl, a pro jejichž azylové řízení by byly podle pravidel nařízení Dublin III příslušné tyto státy. V případě Itálie mělo jít o 24 000 osob, v případě Řecka o 16 000 osob. Do přerozdělování měli být zahrnuti žadatelé, kteří přišli na území uvedených dvou států od 15. dubna 2015 až do uplynutí dvou let od vstupu rozhodnutí v účinnost.

Navržený distribuční klíč byl založen na kritériích a váhových koeficientech nastíněných v Evropském programu pro migraci. Na Českou republiku měla vycházet kvóta 3,32 %, což představovalo 1328 migrantů. Pro srovnání: na Německo měl připadat podíl 21,91 %, na Francii 16,88 %, na Polsko 6,65 %, na Slovensko 1,96 %.

Na jednoho přemístěného migranta měl přijímající členský stát obdržet jednorázový příspěvek ve výši 6 000 eur z prostředků Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF).

Přerozdělování by probíhalo na základě administrativní spolupráce orgánů (kontaktních míst) odesílajících a přijímajích států a za pomoci Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu (EASO). Přijímající členské státy by v pravidelných intervalech, a nejméně každé tři měsíce, oznamovaly počet žadatelů, kteří mohou být rychle relokováni na jejich území a veškeré další relevantní informace. Na základě těchto informací by pak odesílající státy za asistence úřadu EASO a případně styčných úředníků přijímajících členských států určily jednotlivé žadatele k přemístění, a sdělily by všechny relevantní informace kontaktním místům těchto členských států. Po obdržení souhlasu přijímajícího státu by odesílající stát přijal formální rozhodnutí o přesunu každého jednotlivého žadatele, které by pak tomuto bylo oznámeno v jazyce, jemuž rozumí nebo o kterém lze důvodně předpokládat, že mu rozumí. Z hlediska přerozdělovaných migrantů by byl přesun do jiného státu povinný.

Platilo by, že přemisťování by se vztahovalo na celé rodiny, že přednostně by měly být zahrnuty zranitelné osoby a že by musel být brán ohled na nejlepší zájmy dítěte. Vedle toho Komise navrhla do preambule aktu doporučující vodítka, podle nichž by se při rozhodování o tom, který konkrétní členský stát by měl být členským státem přemístění, měly brát zvlášť v úvahu specifické kvalifikace dotyčných žadatelů, které mohou usnadnit jejich integraci do tohoto státu, například jejich jazykové dovednosti; v případě obzvláště zranitelných žadatelů by měla být zohledněna schopnost členského státu přemístění poskytnout těmto žadatelům odpovídající podporu.

Výběr jednotlivých přerozdělovaných migrantů by byl v rukou odesílajících států. Přijímající členské státy by měly právo odmítnout přijetí jednotlivého žadatele jen tehdy, existují-li přiměřené důvody považovat jej za hrozbu pro jejich národní bezpečnost nebo veřejný pořádek.

Návrh (na rozdíl od později navržených schémat) neobsahoval žádnou možnost pro přijímající stát vyvázat se z povinnosti přijmout přidělené množství migrantů. Předjímal ovšem, že v případě nouzové situace vyznačující se náhlým přílivem migrantů do některého přijímajícího členského státu by mohlo být přijato další nouzové opatření podle čl. 78 odst. 3 SFEU ve prospěch takového státu, jež by mohlo případně zahrnovat pozastavení povinností přijmout migranty podle tohoto schématu.

***

Návrh závazných kvót narazil na silný odpor mnoha členských států, zvláště středoevropských a pobaltských, ale z počátku také třeba Francie nebo Španělska. Jiné země nezpochybňovaly myšlenku kvót, ale nebyly spokojené s jejich výpočtem, respektive s příliš vysokým přídělem, kterého se jim z jejich pohledu mělo dostat. Návrh v původní podobě se ukázal být neprůchodným.

Zasedání Evropské rady 25. a 26. června 2015 přineslo po vzrušené diskusi jeden z typických unijních kompromisů. Sama myšlenka přerozdělení 40 000 žadatelů o azyl z Itálie a Řecka v dvouletém období byla přijata. K přerozdělení však nemělo dojít na základě závazných kvót, ale na základě konsensu členských států podle jejich dobrovolných závazků s přihlédnutím ke konkrétní situaci v jednotlivých členských státech. K vyjednání přesného počtu migrantů, které jednotlivé státy přijmou, mělo dojít na půdě Rady do konce července.

20. července 2015 se členské státy v rámci Rady dohodly „jako na prvním kroku“ na rozdělení 32 256 osob, s tím že do konce roku mělo dojít k navýšení závazků k dosažení cílového počtu 40 000 osob.[12] Z uvedeného provizorního čísla se ČR zavázala přijmout 1100 migrantů, což, dodejme, není o mnoho méně než číslo 1328 podle původně navržených závazných kvót.

V návaznosti na červencovou dohodu mohlo být následně v rámci Rady rychle dokončeno projednávání návrhu Komise. Hlavní změnou v textu bylo nahrazení původního distribučního klíče odkazem na dohodu členských států z 20. července. Dále byla doplněna další výjimka, podle níž přijímající členský stát může odmítnout přiděleného migranta při existenci vážných důvodů k použití ustanovení o vyloučení osoby z postavení uprchlíka a z nároku na doplňkovou ochranu uvedených v čl. 12 a 17 směrnice 2011/95/EU. Přerozdělování se má nakonec týkat až migrantů, kteří dorazili od 15. srpna. Ve zbytku byl návrh, jak byl popsán výše, ve své podstatě zachován.

Evropský parlament, který je v rámci postupu podle čl. 78 odst. 3 SFEU pouze konzultován, přijal souhlasné stanovisko 9. září 2015. V rámci parlamentní rozpravy zaznělo z úst zpravodajky Franzisky Kellerové: „Relokace 40 000 uprchlíků je teprve začátek. Ať je toto opatření začátkem společné azylové politky, která je spravedlivá a založená na právech, stavějící na solidaritě mezi všemi členskými státy a solidaritě s uprchlíky.“

Výsledné rozhodnutí[13] bylo Radou přijato 14. září a vstoupilo v účinnost hned o tři dny později. V návaznosti na datum vstupu v účinnost se přijaté schéma použije se na migranty dorazivší na území Itálie a Řecka od 15. srpna 2015 do 17. září 2017.

***

Přijetí nouzového mechanismu z 14. září znamenalo precedens a psychologický předěl. Bylo potvrzeno, že něco takového jako přerozdělování migrantů mezi členskými státy je v EU možné a že členské státy v podstatě souhlasí, že je v pravomoci Unie v oblasti azylové politiky. Založení schématu na „dobrovolných“ závazcích států namísto původně navrhovaných (jen o málo vyšších) kvót na celkovém obrazu mnoho neměnilo a bylo úsměvné, vydávali-li tuto změnu někteří za úspěch. Stačilo jen několik málo dní, a iluzornost tohoto vítězství se ukázala v plné nahotě.

4. Druhý dočasný mechanismus (pro dalších 120 000 migrantů)

Ještě nebyl ani završen legislativní proces u návrhu prvního dočasného mechanismu, a v prostředí unijních institucí se už hovořilo o potřebě přerozdělení mnohem většího počtu dalších migrantů.

3. září 2015 předseda Evropské rady Donald Tusk vyzval vedoucí představitele členských států ke „znásobení úsilí a k prokázání skutečné solidarity s členskými státy, které čelí bezprecedentní migrační vlně“ a hovořil o nutnosti přerozdělení dalších uprchlíků. Prohlásil doslova: „To, co dnes potřebujejme, je spravedlivé rozdělení nejméně 100 000 migrantů mezi členské státy EU.“

9. září pak Komise předložila návrh druhého dočasného přerozdělovacího mechanismu.[14] Schéma mělo zahrnout dalších 120 000 žadatelů o azyl s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany na území Itálie, Řecka a Maďarska, kteří zde požádali o azyl, a pro jejichž azylové řízení by byly podle nařízení Dublin III příslušné tyto státy. Z Itálie mělo být přemístěno 15 600 osob, z Řecka 50 400 osob a z Maďarska 54 000 osob. Do přerozdělování měli být zahrnuti žadatelé, kteří přišli na území uvedených států v období od jednoho měsíce před vstupem rozhodnutí v účinnost až do uplynutí dvou let od vstupu rozhodnutí v účinnost.

Návrh byl koncipován z velké části podle vzoru prvního dočasného mechanismu v jeho výsledné podobě, postačí proto upozornit na odlišnosti:

Navzdory zkušenostem s prvním návrhem, Komise opět navrhla rozdělení na základě závazných kvót. Tentokrát nepoužila přímo distribuční klíč nastíněný Evropském programu pro migraci, ale jeho modifikaci. Zachována byla první dvě kritéria a váhové koeficienty (velikosti populace – 40 %, celkový HDP – 40 %). Čtvrtým kritériem zůstala míra nezaměstnanosti, vymezení třetího bylo zjednodušeno na průměrný počet žádostí o azyl na jeden milion obyvatel v období 2010–2014; oběma kritériím zůstal koeficient 10 % ovšem nově s korektivem, podle něhož se mají každé započítat jen do výše 30 % společného efektu kritéria populace a HDP na klíč. Na Českou republiku měla podle tohoto klíče vycházet kvóta 2,48 % přerozdělovaných migrantů, což by mělo představovat 2978 osob. Pro srovnání: na Německo měl připadat podíl 26,20 %, na Francii 20,03 %, na Polsko 7,74 %, na Slovensko 1,25 %.

Komise v tomto případě navrhla speciální výjimečný postup, podle kterého by se členský stát mohl dočasně vyvázat z přijetí svého přídělu migrantů nebo jeho části. Členský stát by mohl v daném termínu oznámit Komisi, že dočasně není schopen podílet se zcela nebo částečně na relokaci, přičemž by uvedl řádně podložené důvody. Komise by věc posoudila a pokud by shledala, že oznámení je řádně odůvodněné, členský stát je na dobu jednoho roku osvobozen od povinnosti podílet se na relokaci žadatelů podle tohoto schématu. Tento členský stát by byl náhradou poskytnout do rozpočtu EU finanční příspěvek ve výši 0,002 % svého HDP; v případě částečné účasti na relokaci by se tato částka proporcionálně snížila. Uvedená platba by měla být přidělena do Azylového, migračního a integračního fondu. – V podstatě by šlo o určité vykoupení se z přerozdělování, ovšem právě tak by se dalo hovořit o postihu za neúčast.

Oproti prvnímu mechanismu Komise nenavrhla pouze podporu 6 000 eur na jednoho migranta přijímajícímu státu, ale také podporu 500 eur na jednoho migranta pro odesílající stát.

***

Pod tlakem Komise, lucemburského předsednictví a části členských států s poukazem na krizovou situaci byl návrh projednán bleskovou rychlostí.

Rozhodující proud států byl nyní princip kvót ochoten podpořit a prohlasovat i proti přetrvávajícímu odporu středo- a východoevropských zemí. Vůle k diskusi zde tentokrát nebyla.

Z rychlého projednávání na půdě Rady vyplynula jako hlavní změna neúčast Maďarska na straně odesílajících států, a to z důvodu jeho nezájmu. Bylo rozhodnuto, že 54 000 míst původně určených pro tento stát bude na jeden rok od vstupu rozhodnutí v účinnost zmrazeno. Poté bude buď rozděleno mezi Itálii a Řecko poměrem vyplývajícím z jim prvotně určených čísel (což vychází na 13:42) a přerozděleno mezi státy úměrným způsobem vyplývajícím z prvotního klíče, nebo by s ohledem na vývoj situace v jednotlivých státech Komise navrhla upravené schéma ve prospěch dalších států, které by se ocitly v podobné krizové situaci.

Nejen v této souvislosti bylo dohodnuto, že do aktu bude vloženo ustanovení, podle něhož Komise neustále sleduje situaci související s masivním přílivem státních příslušníků třetích zemí a podle potřeby předloží návrhy na změnu tohoto dočasného schématu s cílem zohlednit vývoj situace a dopad na relokační mechanismus, jakož i měnící se tlak na členské státy, zejména ty, jež jsou vystaveny největšímu náporu.

Nebyl akceptován návrh ohledně možnosti dočasného vyvázání se členského státu z přerozdělování výměnou za finanční příspěvek, který některé státy vnímaly jako sankci. Namísto toho byla výjimka upravena tak, že členský stát může za výjimečných okolností do 26. prosince 2015 oznámit Radě a Komisi, že dočasně není schopen se podílet na procesu relokace v rozsahu až 30 % žadatelů mu přidělených, přičemž uvede řádně podložené důvody. Komise uvedené důvody posoudí a předloží Radě návrhy týkající se dočasného pozastavení relokace až 30 % žadatelů přidělených dotyčnému členskému státu. Kde to bude důvodné, může Komise navrhnout prodloužení lhůty pro relokaci zbývajících přidělených žadatelů o nejvýše dvanáct měsíců po uplynutí doby účinnosti rozhodnutí. Rozhodnutí o těchto návrzích Komise by bylo v rukou Rady.

Spíše zajímavostí je, že v rámci vyjednávání bylo rozhodnuto o vypuštění výslovné úpravy distribučního klíče a z něj vycházejících procentuálních podílů. Do přílohy rozhodnutí měly být uvedeny jen (z uvedeného klíče vycházející) konkrétní počty osob určených k přerozdělení do každého členského státu bez dalších podrobností. Zde šlo o zjevnou snahu kvóty kosmeticky zamaskovat, aniž by to na samotném výsledku cokoli měnilo.

Výsledné rozhodnutí[15] bylo Radou přijato 22. září, tj. pouhých třináct dní po předložení návrhu (!). Proti přijetí hlasovaly jen Česká republika, Slovensko, Maďarsko a Rumunsko; Finsko se zdrželo. Akt vstoupil v účinnost 26. září a v návaznosti na toto datum se přijaté schéma použije se na migranty dorazivší na území Itálie a Řecka od 24. března 2015 do 26. září 2017.

***

Po precedentu s „dobrovolným“ přerozdělováním následovala do necelých dvou týdnů ledová sprcha v podobě mnohem většího množství přerozdělovaných migrantů a na základě povinných kvót. Najednou zde nebyla vůle hledat konsensus mezi státy na základě pro všechny přijatelného kompromisu. Tentokrát byla menšina jednoduše přehlasována. Došlo tak k dalšímu precedentu a psychologickému předělu. Ukázalo se, že kvóty pro příště budou, kdykoli se najde dostatečná většina, a že na názory menšiny dbáno nebude, jakkoli jde o nanejvýš citlivou politickou otázku. Lisabonská smlouva ukázala svoji sílu.

5. První návrh trvalého mechanismu přerozdělování

Komise 9. září 2015 vedle návrhu druhého provizorního schématu předložila ještě mnohem významnější projekt, totiž návrh trvalého mechanismu přerozdělování (slibovaný v Evropském programu pro migraci). Tento „krizový relokační mechanismus“ měl být začleněn novelou do nařízení Dublin III jako korektiv pravidel určení příslušnosti.[16]

Mechanismus by byl určen na pomoc každému členskému státu, jenž čelí extrémním tlakům v důsledku intenzivního a neúměrného přílivu žadatelů o azyl, který klade značné požadavky na jeho azylový systém. V případě aktivace mechanismu by odchylně od obecných pravidel nařízení Dublin III došlo k přerozdělení části žadatelů o azyl z dotčeného státu do ostatních členských států, které by pak byly odpovědny za azylové řízení. Deklarovaným cílem je „zajistit spravedlivější distribuci žadatelů mezi členskými státy ve stavu nouze, a tím umožnit fungování dublinského systému i v dobách krize.“

Krizový relokační mechanismus by se stejně jako dvě již schválená dočasná schémata uplatnil ve vztahu k žadatelům s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu v dotčeném členském státě, jenž by byl jinak k projednání této žádosti příslušný podle obecných pravidel nařízení Dublin III.

Aktivace mechanismu a stanovení jeho bližších parametrů by bylo v rukou Komise. Pokud by Komise shledala, že v daném státě je stav nouze, vydala by akt v přenesené pravomoci (delegovaný akt).[17] V něm by potvrdila nouzový stav v daném státě, určila počet přerozdělovaných migrantů, vypočetla příděly pro jednotlivé státy podle distribučního klíče (viz níže) a stanovila doba uplatňování mechanismu. Nařízení by stanovilo určitá vodítka pro Komisi pro určení počtu osob k přerozdělení, přičemž tento by mohl dosahovat nejvýše 40 % počtu žádostí podaných v daném členském státě za šest měsíců předcházejících přijetí delegovaného aktu Komise. Delegovaný akt (a tedy i přerozdělovací schéma) by mohl mít účinnost maximálně dva roky. Komise by dále mohla delegovaný akt změnit, pokud by bylo třeba přepočítat příděly migrantů na jednotlivé státy při pozastavení účasti některého státu na přerozdělování. Dále by delegovaným aktem mohla přerozdělování pozastavit, pokud by odesílají stát adekvátně neplnil stanovené úkoly související s odesíláním.

Přerozdělování by mělo probíhat podle stejného distribučního klíče, jako Komise navrhla u druhého dočasného přerozdělovacího mechanismu. Samotný proces výběru a odesílání by byl nastaven obdobně jako u druhého dočasného schématu (jak byl navržen i přijat).

Výjimky z povinnosti státu přijmout svůj příděl migrantů i jednotlivé migranty koncipovala Komise shodně s návrhem druhého provizorního mechanismu, a to včetně uvedeného kontroverzního mechanismu dočasného vykoupení se (který, jak bylo řečeno, do výsledné podoby druhého dočasného schématu zahrnut nebyl). Dále by platilo, že účast členského státu na přerozdělování by byla pozastavena, pokud by se daný stát sám stal odesílajícím státem.

Na rozdíl od obou dočasných mechanismů nenavrhla Komise v tomto případě žádná ustanovení ohledně finančního příspěvku pro přijímající ani odesílající státy. Záměr je však jistě takový, že by členské státy čerpaly finanční podporu z Azylového, migračního a integračního fondu.

V případě tohoto návrhu by nemělo jít o nouzové opatření na základě čl. 78 odst. 3 SFEU, ale o standardní legislativní akt, který by novelizoval nařízení Dublin III. Byl by přijat podle stejného právního základu jako uvedené nařízení, tj. podle čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU, který předpokládá řádný legislativní postup.

Komise poukázala na to, že právě provádí komplexní posouzení dublinského nařízení, které může vést k návrhu rozsáhlejší revize dublinského systému „zejména s cílem dosáhnout spravedlivější distribuce žadatelů o mezinárodní ochranu v Evropě za všech okolností a nejen ve stavech nouze“.

***

Na rozdíl od druhého dočasného mechanismu, který (při přehlasování menšiny) prošel velmi hladce, návrh trvalého mechanismu nemá situaci zdaleka tak snadnou. Tábor odpůrců v tomto případě nezahrnuje jen Českou republiku, Slovensko, Maďarsko a Rumunsko, ale širší skupinu států včetně Francie, Španělska, Polska, Litvy a Slovinska.

Odůvodněná stanoviska o rozporu návrhu s principem subsidiarity zaslaly obě komory parlamentu ČR, Poslanecká sněmovna rumunského parlamentu a (jednokomorové) parlamenty Maďarska a Slovenska – což znamená v rámci procedury kontroly dodržování subsidiarity vnitrostátními parlamenty 7 hlasů z možných 56.

***

Přijetí návrhu Komise by znamenalo další předěl. Přerozdělování migrantů by se namísto jednorázových dočasných opatření stalo trvalou součástí azylového systému EU a reality života kolem nás, byť jako určitá výjimka pro krizové situace.

6. Úvahy o dalším postupu ve sdělení o společném evropském azylovém systému

6. dubna 2016 vydala Komise sdělení Towards a reform of the Common European Asylum System and enhancing legal avenues to Europe – do češtiny překladané poněkud zvláštně jako Zlepšit společný evropský azylový systém a zdokonalit zákonné možnosti.[18] Po Evropském programu pro migraci jde o další významný programový dokument zaměřený tentokrát primárně na azylovou politiku a legální přistěhovalectví.

Přerozdělování migrantů je zde jedním z ústředních témat. Pod hlavičkou „Udržitelný a spravedlivý systém pro určení členského státu příslušného k posuzování žádostí o azyl“ je zasazeno do úvah o širší reformě pravidel pro určení příslušnosti pro azylové řízení v nařízení Dublin III. Komise zde uvádí, že má v úmyslu takový návrh na změnu předložit, s tím, že načrtla dva možné přístupy.

První možnost by spočívala v doplnění dublinských pravidel o „spravedlivý nápravný mechanismus“. Stávající jurisdikční kritéria by zůstala v zásadě zachována, ale systém by byl doplněn o nápravný přerozdělovací mechanismus založený na distribučním klíči. Tato možnost by podle Komise zachovala vazbu mezi určováním odpovědnosti v oblasti azylu a dodržováním povinností členskými státy v oblasti ochrany vnějších hranic, ale umožnila by účinněji řešit situace masivního přílivu migrantů přes jednotlivé členské státy a zajistila by větší spravedlnost mezi členskými státy.

Nápravný mechanismus by podle Komise mohl vzniknout z krizového relokačního mechanismu navrženého v září 2015, přičemž by však mohly být zváženy jeho úpravy. Konkrétně Komise nadnesla, že „aby se minimalizovala veškerá významná nerovnost v rozdělování mezi členské státy, mohla by relokace nastat, jakmile by bylo v daném členském státě dosaženo předem určené limitní hodnoty počtu žadatelů o azyl“. Dále uvažovala o tom, že přerozdělování by se nemuselo omezovat na osoby s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany, ale že by úprava mohla umožnit relokaci „jakéhokoli žadatele, u nějž existuje reálná pravděpodobnost, že mu bude poskytnuta mezinárodní ochrana“ – například všech žadatelů, kteří nepřicházejí ze země původu určené Evropskou unií za bezpečnou.

Druhá možnost, kterou Komise označila jako „nový systém rozdělování žádostí o azyl v EU na základě distribučního klíče“, by představovala mnohem radikálnější změnu stávajícího systému. Podle ní by přerozdělování nepředstavovalo výjimku, ale samotný základ jurisdikčních pravidel. Příslušnost by byla v prvé řadě určena „na základě distribučního klíče odrážejícího relativní velikost, bohatství a přijímací kapacity členských států“, a to bez ohledu na to, kudy migranti vstoupili do EU a kde podali žádost. Nicméně určitá zvláštní kritéria – související s rodinnými vazbami, povolením k pobytu či vízem – by, stejně jako v současnosti, byla použití distribučního klíče nadřazená a mohla by vést k příslušnému odpočtu z přídělu daného členského státu podle distribučního klíče. Členské státy, v nichž byla podána první žádost, by mohly zůstat příslušné k posouzení žádostí o azyl žadatelů, kteří pocházejí ze zemí původu, jež EU označila za bezpečné, aby se usnadnilo jejich rychlé navracení a udržela vazba na povinnosti členských států v oblasti ochrany vnějších hranic.

Komise uvádí, že v rámci obou možností by členské státy prvního místa vstupu měly určit totožnost, provést registraci a sejmout otisky prstů všech migrantů a vrátit osoby, které nepotřebují ochranu. Kromě toho uvažuje v souvislosti s oběma možnostmi o nutnosti zvážit další vyjádření solidarity v podobě poskytnutí finančních prostředků z rozpočtu EU.

Nad rámec uvedených variant Komise uvádí, že v dlouhodobém horizontu by se mohla zvážit „možnost přenést odpovědnost za zpracovávání žádostí o azyl z vnitrostátní úrovně na úroveň EU, například změnou úřadu EASO na agenturu s prvostupňovou rozhodovací pravomocí na úrovni EU, jež by měla vnitrostátní pobočky v každém členském státě, a vytvořit odvolací struktury na úrovni EU“. Byl by tak vytvořen centralizovaný systém rozhodování, který by fungoval na základě uniformních postupů, a který by měl zajistil jednotné posuzování potřeby udělení azylu v EU. Do jednotlivých států, které by se o ně měly starat, by migranti měli být rozdělováni opět podle distribučního klíče, aby se „současně zajistilo spravedlivé sdílení odpovědnosti za péči o ně“.

***

Sdělení z 6. dubna je ukázkou jednak překotnosti jednak rychle vzrůstající ambicióznosti a opovážlivosti úvah bruselské administrativy. Vidíme, že ve chvíli, kdy stále probíhala diskuse o prvním návrhu trvalého přerozdělovacího mechanismu – jen o něco více než půl roku od jeho předložení – už Komise nastiňuje jeho nové verze. Přitom tyto nové představy jsou ještě odvážnější. Druhá varianta by dokonce z přerozdělování učinila samotný základ systému příslušnosti pro azylové řízení. Vidíme také, že představy jdou tím směrem, že azylové řízení a přerozdělování žadatelů by v budoucnu měly převzít unijní orgány (!).

7. Druhý návrh trvalého mechanismu přerozdělování

4. května 2015, sotva měsíc po představení troufalého programového dokumentu o společném evropském azylovém systému, Komise předložila návrh nového nařízení o určení příslušnosti pro azylové řízení, které by nahradilo nařízení Dublin III.[19] Pravidla stávajícího nařízení by byla významně změněna a vtělena do nového předpisu, který by se nejspíše označoval jako Dublin IV. Návrh obsahuje i nové pojetí trvalého přerozdělovacího mechanismu, který je tentokrát označen jako „nápravný alokační mechanismus“, a který by šel cestou první, méně radikální varianty nastíněné v dubnovém dokumentu.

Projekt přišel ve chvíli, kdy nebylo ukončeno projednávání prvního návrhu trvalého mechanismu z 9. září 2015. Komise k tomu pouze uvádí, že protože starší návrh sleduje podobný cíl jako nový zamýšlený mechanismus, v návaznosti na výsledky diskuse o novém návrhu, zváží stažení zářijové iniciativy.

Navrhovaný „nápravný alokační mechanismus“ se od současně projednávaného projektu „krizového relokačního mechanismu“ ze září 2015 významně odlišuje. Rozdíly najdeme mimo jiné ve způsobu aktivace, stanovení počtu přerozdělovaných migrantů, v distribučním klíči, ve vymezení kategorie migrantů způsobilých k přerozdělení a vůbec v postavení přerozdělovacího mechanismu v rámci soustavy pravidel příslušnosti.

Jestliže první návrh předpokládá spuštění mechanismu ve prospěch určitého státu formou delegovaného aktu Komise a po dobu v něm stanovenou, popř. do zastavení formou dalšího delegovaného aktu, v tomto případě by mělo dojít k aktivaci automaticky, jakmile nastane nařízením stanovená podmínka. Ta spočívá v okolnosti, že počet žádostí o azyl podaných v daném státě a počet přesídlených osob do daného státu za předcházejících dvanáct měsíců překročil 150 % refereční hodnoty stanovené pro daný stát.

Referenční hodnota pro členský stát by se vypočetla na základě použití procentní kvóty podle níže uvedeného klíče na celkový počet žádostí o azyl a přesídlených osob ve všech členských státech, pro které by se nařízení Dublin IV uplatnilo[20], za předcházejících 12 měsíců. Šlo by tedy o proměnnou rychle se vyvíjející v čase.

Klíč pro určení procentní kvóty, který by byl odlišný od všech dříve diskutovaných, by vypadal následovně:

Kritérium

Na základě aktuálních údajů Eurostatu by přesné procentní kvóty pro jednotlivé státy vypočetla a pak každoročně aktualizovala Agentura EU pro azyl.

Po aktivaci nápravného mechanismu by noví k přerozdělování způsobilí žadatelé z daného přetíženého státu byli přerozdělováni do ostatních členských států poměrně podle jejich procentní kvóty. Počty by byly automaticky dané na základě matematického výpočtu a nezávisely by na žádném dalším rozhodnutí orgánů členských států či EU. Přerozdělování ve prospěch odesílajícího státu by pak pokračovalo, dokud tento stát bude setrvávat nad 150 % své referenční hodnoty. Přerozdělování do konkrétního přijímajícího členského státu by bylo zastaveno poté, co je překročena jeho referenční hodnota.

Přerozdělování by nebylo omezeno na osoby s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany ve smyslu definice v předchozích schématech, ani na osoby, ve vztahu k jejichž žádosti o azyl by byl stát podané žádosti dle základních pravidel nařízení příslušný. Vztahovalo by se na všechny žadatele o azyl, kteří podali žádost v daném státě, s výjimkou těch, jejichž žádost by byla nepřípustná z toho důvodu, že pocházejí z bezpečné třetí země nebo již získaly v jiné třetí zemi azyl. (V těchto případech by migranti měli být vráceni do takového státu třetího státu, za což by zůstal odpovědný odesílající stát.) Opět by platilo, že jde třeba přidělovat celé rodiny společně do jediného státu. Další vodítka použitá v předchozích schématech, jako že přednost má být dána zranitelným osobám, či zohledňování vlastností žadatele v zájmu integrace do přijímajícího státu, do tohoto návrhu zahrnuta nejsou.

Sledování množství žádostí v jednotlivých státech a splnění podmínek pro spuštení nápravného mechanismu ve prospěch konkrétního státu, potřebné výpočty množství přerozdělovaných osob a podílů na jednotlivé státy – to vše by prováděl pro tyto účely vytvořený automatický informační systém. Ten by také vytvářel platformu pro komunikaci příslušných orgánů členských států a EU a pomáhal by organizovat rozdělování jednotlivých migrantů do přijímajících států, respektive související správní spolupráci odesílajícího a přijímajícího státu. Celý proces transferu migrantů by jinak probíhal obdobně jako v předchozích mechanismech – ovšem v kratších termínech, k nimž by měl informační systém pomoci.

Přijímající stát by se stal příslušný k projednání žádosti přiděleného migranta s výjimkou situací, kdy by shledal, že podle zvláštních jurisdikčních kritérií (souvisejících s rodinnými vazbami, povolením k pobytu či vízem), která mají přednost, je příslušný jiný stát – v takovém případě by předal migranta dále příslušnému státu.

Přijímající stát by se mohl vyhnout přidělení jednotlivého migranta tím, že by na základě podkladů od přetíženého státu zahrnujících otisky prstů shledal, že jsou zde vážné důvody pro to, aby žadatel byl považován za hrozbu pro národní bezpečnost nebo veřejný pořádek. V takovém případě by migrant by přemístěn nebyl, a za projednání žádosti by zůstal odpovědný odesílající stát (který by o žádosti rozhodl ve zrychlené proceduře).

Komise opět navrhla postup, jímž by se mohl členský stát z přerozdělovacího mechanismu vykoupit – tentokrát bez jakýchkoli dalších podmínek, než je sama úplata. Členský stát by jednoduše oznámil ostatním členským státům, Komisi a Agentuře EU pro azyl, že se v následujících dvanácti měsících nebude na přerozdělování jako přijímající stát podílet, a zanesl by toto rozhodnutí do informačního systému. Systém by přepočítal a poměrně navýšil příděly pro ostatní státy. Během celého období by pak sčítal migranty přidělené ostatním státům namísto dotčeného státu a nakonec by mu vystavil účet. Za každého nepřiděleného migranta by musel zaplatit „příspěvek solidarity“ ve výši 250 000 eur. Tato částka by byla poukázána státu, který dostal migranta přiděleného namísto daného státu.

Návrh předpokládá, že odesílajícímu členskému státu by byla poskytnuta z Azylového, migračního a integračního fondu částka 500 eur na každého přemístěného migranta. O příspěvku pro přijímající stát (kromě „příspěvku solidarity“ od státu s pozastavenou účastí) návrh mlčí.

Pokud jde o právní základ a legislativní postup, platí totéž, co bylo řečeno u prvního návrhu trvalého mechanismu z 9. září 2015.

***

K novému návrhu platí plně komentář k sdělení z 6. dubna ohledně překotnosti a vzrůstající ambicióznosti plánů Bruselu.

Dostali jsme se do situace, kdy na stole jsou dva paralelní návrhy – jeden ve formě zamýšlené novely nařízení Dublin III, druhý zakomponovaný do návrhu nového nařízení Dublin IV. Připusťme, že pro méně bedlivého pozorovatele se už situace s bruselskými choutkami na přerozdělování migrantů stala poněkud nepřehlednou.

Komise sice zvolila první, méně radikální z dvojice variant nastíněných v dubnovém sdělení. I tak jde o další významný posun. Přerozdělování by už nebylo nouzovým dočasným opatřením, ale pravidelnou součástí systému automaticky aktivovanou a časově neomezenou. Navíc by se vztahovalo na širší skupinu žadatelů o azyl.

Některé rysy návrhu překračují další mety představitelného v oblasti sociálního inženýrství a mají až hrozivý, antiutopický rozměr. Tak třeba koncept referenční hodnoty v podstatě znamená, že Brusel má svoji představu o optimálním počtu žadatelů o azyl na členský stát. Pozoruhodná je role počítačového systému, který má toky migrantů monitorovat a organizovat přerozdělování. Ďábelská je myšlenka „příspěvku solidarity“ za nepřiděleného migranta. Ta připomíná film Fantomas kontra Scotland Yard (1966), kde hlavní záporný hrdina dává největším boháčům na vybranou: buď zaplatí „daň z práva na život“, nebo zaplatí životem. Vidíme, že Brusel nyní přichází z daní z práva na život bez přerozdělených migrantů.

8. (Ne)fungování přerozdělování v praxi

Na základě dvou dočasných relokačních schémat přijatých v září 2015 má být do září 2017 mezi členskými státy přerozděleno 160 000 žadatelů o azyl. V první fázi jde o 106 000 osob na území Itálie (39 600) a Řecka (66 400), v září 2016 k nim přibude zbývajících 54 000 míst, která jsou aktuálně zmrazena. Pokud bychom prve uvedené číslo rovnoměrně rozprostřeli v čase, vychází přibližně 6667 přemístění na měsíc a 40 000 na semestr.

Navzdory všemu důrazu, který je zanícenými „Evropany“ na přerozdělování migrantů kladen, za celý první půlrok uplatňování uvedených dvou mechanismů šlo přerozdělování velmi ztuha a pomalu, a množství skutečně provedených přemístění představovalo jen zlomek čísla, jež by poměrně připadalo na dané období.

Komise ve své první hodnotící zprávě[21] – po níž hodlá předkládat zprávy každý měsíc – uvádí, že k 15. březnu 2016 bylo přemístěno pouhých 937 osob (368 z Itálie a 569 z Řecka). Zpráva decentně hovoří o „neuspokojivé míře“ provádění a klade ji za vinu různým faktorům, „mezi něž patří i neochota členských států plnit beze zbytku a včas své zákonné povinnosti ve věci relokace“. Přijímající členské státy podle Komise neoznamují dostatečný počet žadatelů, kteří mohou být relokováni na jejich území, reagují pomalu na žádosti odesílajících států, hojně využívají možnosti odmítnout přiděleného migranta z bezpečnostních důvodů, ztěžují přerozdělování různými preferencemi ohledně profilů přidělovaných migrantů. Nedostatky shledává i v součinnosti odesílajících států, mimo jiné v nedostatečné přípravě podkladů ohledně přerozdělovaných migrantů pro přijímající členské státy. Komise  vyzvala členské státy k vystupňování úsilí a načrtla ambiciózní cíl překročení hranice 6000 přemístěných osob do dubnového hodnocení a 20 000 do květnového.

Komisí načrtnutá čísla nicméně zůstala opět jenom na papíře. Podle druhé zprávy[22] došlo do 11. dubna k přemístění pouze 208 dalších migrantů (162 z Itálie a 46 z Řecka), čímž celkový počet relokovaných dosáhl 1 145. Z květnové zprávy[23] se dozvídáme, že do 13. května bylo přemístěno dalších 355 osob (294 z Řecka 61 z Itálie), čímž se úhrn přemístěných dostal na kulatých 1500.

Rakousku byla na jeho žádost odůvodněnou zesílenými migračními tlaky udělena 10. března 2015 dočasná výjimka podle druhého dočasného mechanismu, na základě které bude dočasně na jeden rok pozastaveno přerozdělování do tohoto státu v rozsahu 30 % jemu přidělených migrantů.[24] Žádost o úplné pozastavení přidělování migrantů podle obou schémat podalo Švédsko. Komise pozastavení odsouhlasila a předložila příslušný návrh[25], o němž však Rada doposud nerozhodla.

Tři členské státy se přerozdělování aktivně postavily na odpor: Slovensko 2. prosince 2015 podalo k Soudnímu dvoru EU žalobu na neplatnost rozhodnutí o druhém dočasném mechanismu zahrnujícím závazné kvóty (věc C-643/15). O den později ho následovalo Maďarsko (věc C-647/15). Polsko zase začátkem dubna 2016 v návaznosti na březnové teroristické útoky v Bruselu jednostranně fakticky zastavilo svou účast na přerozdělování a dalo najevo, že nehodlá přijmout ani jednoho přiděleného migranta.

Členské státy doposud také nedostály svému závazku z 20. července 2015 dohodnout zbývajících 7 744 míst podle prvního dočasného schématu k dorovnání do cílových 40 000 míst. K dohodě přitom mělo dojít do konce roku 2015.

Přerozdělování patrně také stěžuje nespolupráce některých přerozdělovaných migrantů, kterým se nezamlouvá určený přijímající stát. Souhrnné údaje, které by ukázaly rozsah tohoto problému, nejsou dostupné. Komise o tomto tématu příliš otevřeně nehovoří, z jejích vlastních slov v první zprávě o relokaci však nepřímo vyplývá, že jde o významný fenomén. Komise si stěžuje, že odesílající členské státy neposkytují přemisťovaným migrantům dostatek kvalitních informací o přijímajícím státu s tím, že „[z] tohoto důvodu je těžší získat důvěru žadatelů, kteří mají být relokováni do méně známých členských států, a zajistit, aby se nadále zúčastnili oficiálního procesu, aniž by se skrývali.“ Uvádí, že „[p]oskytnutí informací před odjezdem má zásadní význam pro zlepšení spolupráce žadatelů a rovněž pro to, aby se zabránilo skrývání a sekundárním přesunům.“ Konstatuje, že v okamžiku oznámení rozhodnutí o relokaci žadateli orgány odesílajících států „musí být schopny poskytovat žadatelům vysoce kvalitní a atraktivní informace, aby je dostatečně obeznámily s členským státem, kam budou přesunuti“. Střípkem do mozaiky je také informace Ministerstva vnitra ČR z dubna 2016, podle níž při procesu přemístění prvních sedmi migrantů z Řecka do ČR tři z dotčených osob opustili řecká zařízení, kde čekali na přemístění, aby se přesídlení do Česka vyhnuli.

9. Principiální otázky

Myšlenka, že státu budou bez jeho souhlasu vnější mocí přidělováni migranti, aniž by mohl mluvit do jejich počtu, do toho, z jakých států a z jakého civilizačního prostředí pocházejí, aniž by mohl zohlednit potřeby svého pracovního trhu, sociálního systému, bezpečnosti svých občanů, udržení kulturní sourodosti společnosti, a další klíčové zájmy, je antiutopicky hrozivá. Představuje výsměch státní svrchovanosti, právu národů na sebeurčení, svobodě, spontánnímu řádu věcí i zdravému rozumu. Jde o ukázkový projekt sociálního inženýrství, který překonává další hranice doposud představitelného. Jde o podtržení stavu zoufalství a beznaděje, do něhož dospěla evropská integrace.

Nabízí se zde paralela se státním přidělováním bytů z doby začátků komunistického režimu,[26] jak jej upravoval zákon č. 138/1948 Sb. o hospodaření s byty nebo jeho nástupce č. 67/1956 Sb. Vlastníci domů a bytů nemohli sami rozhodovat o tom, kdo u nich bude bydlet, a nemohli si být jisti ani svým vlastním bydlením. Hospodaření s bytovým fondem bylo v rukou národních výborů, které měly za úkol – slovy zákona z roku 1956 – pečovat „o spravedlivé rozdělení bytového prostoru mezi občany“. Majitelům činžovního, ale v některých případech i rodinného domu mohly úřady přidělit nájemce, aniž by proti tomu byl jakýkoli opravný prostředek. Uživatelé „nadměrného“ (tj. v představě komunistického zákonodárce příliš velkého) bytu mohli být vystěhováni do menšího nebo jejich byt mohl být rozdělením zmenšen. Uprchlické kvóty zvláště v podobě nejnovějšího návrhu z 4. května 2015 s institutem „referenční hodnoty“ migrantů na stát vycházejí ze stejného způsobu uvažování.

Spolu s Petrem Fialou se můžeme ptát po smyslu: „Posílat lidi do zemí, kde nechtějí žít a které je taky vlastně nechtějí, může jen ten, pro nějž se stará dobrá Evropa proměnila v absurdní svět Kafkových románů, kde ani oběti ani byrokrati už nevědí proč, ale jsou semíláni soukolím s pravidly, jejichž smysl se nikdy plně neodhalí. Možná proto, že žádný není.“[27] – Tomu, kdo bude uplatňovat jen měřítka zdravého rozumu a praktičnosti, snad bude účel toho všeho snažení unikat. Nezapomínejme ovšem, že existuje ještě úplně jiná logika, do níž kvóty a přerozdělování naopak po všech stránkách zapadají: logika „stále užší unie“ vycházející z programového centralismu a z levicového pokrokářství, logika Schengenu jako jedné z jejích vlajkových lodí, logika přerozdělování důsledků namísto řešení problému.

Kvóty určené unijními orgány odpovídají centralistické vizi vše řídit a organizovat z bruselského centra, které jediné je v jejich očích schopno spravovat velké (ale i menší) záležitosti kontinentu. Kvóty jsou právě tak tradiční součástí levicového pohledu na svět, který se s eurocentralismem snoubí – socialisté je předepisují v nejrůznějších oblastech života jako je zastoupení pohlaví a různých menšin tu či tam, podíl domácí kulturní produkce v médiích, organizace zemědělské výroby apod. – o přerozdělování obecně to platí tím spíše. Společným zájmem centralismu a levicového pokrokářství je multikulturní naředění národních společenství členských států, které může prospět budování „nového člověka“ a nových „Evropanů“. Kvóty také zapadají do světa nadutosti bruselských „ředitelů zeměkoule“, kteří se cítí těmi pravými určovat směr, vše byrokraticky plánovat, sterilně zprocesovat, či slovy Petra Robejška „zmatematizovat do tabulek“. Konečně tupé přerozdělování problémů je pak obvyklým pohodlným unijním receptem, jež zastírá neschopnost nalézt skutečná řešení – která ostatně při zachování některých unijních výdobytků (euro, Schengen), ani neexistují. To už dobře známe z dluhové krize.

Podrobnější úvahu si zasluhuje to, co jsme nazvali logikou Schengenu: Schengen jako jednolitý prostupný prostor volného a nekontrolovaného pohybu osob vytváří tlaky k ustavení jednotné azylové, přistěhovalecké a vízové politiky, jež ostatně zakládací smlouvy EU předpokládají. Pokud jde o azyl, Komise dávno deklarovala cíl vybudovat z Evropské unie „jednotnou oblast ochrany pro uprchlíky“,[28] čímž je třeba rozumět nastavení takových podmínek, kdy EU bude z hlediska žadatelů o azyl jednotným celkem spravujícím azylovou politiku jako stát. Z tohoto úhlu pohledu se přerozdělování jeví jako pouhý vnitřní přesun v rámci jednoho útvaru. Konečně např. v Německu jsou žadatelé o azyl mezi jednotlivými spolkovými zeměmi také rozdistribuováváni v poměru podle počtu obyvatel.[29]

Vnímají-li centralisté Unii z hlediska azylové politiky jako „jednotnou oblast“, logicky pak argumentují, že není spravedlivé, ponechat většinu zátěže na základě jurisdikčního kritéria místa nelegálního vstupu do Unie na státech při vnější hranici. – Připusťme ovšem, že pojem spravedlnosti je v tomto případě (jako v mnoha jiných) velmi relativní. Můžeme jednak namítnout, že dotčené jurisdikční kritérium by mělo hraniční státy motivovat k důsledné ochraně hranic a nevpuštění ilegálních migrantů do Unie. Především je pak složitá úvaha o tom, jaké jiné uspořádání by požadavky spravedlnosti naplnilo. Někdo bude považovat za spravedlivé, aby k azylovému řízení byly příslušné jednoduše ty státy, které si uprchlíci vyberou. Tyto státy – např. Německo nebo Švédsko – však budou mít o spravedlnosti nutně jiné představy. Aktuálně prosazovaný princip kvót vypočtených na základě objektivních kritérií jako je počet obyvatel či HDP je jedním z dalších pohledů na spravedlnost. Jde o přístup velmi formální a technicistní. Lze jednak namítnout, že za státy, které nezvládají ochranu svých hranic, a za cílové země, kam migranti směřují, zde mají pykat jiné státy, které ani nezanedbaly své povinnosti, ani nejsou zamýšlenými destinacemi migrantů. Především ovšem, a na to upozorňuje právník Harald Christian Scheu, takové nastavení vůbec neodráží míru podílu jednotlivých států na vzniku migrační krize. Komplexitu vztahu k situaci v jednotlivých státech původu, k rozvrácení Libye, které umožnilo otevření významné cesty pro migranty, resp. odpovědnost jednotlivých evropských států za tyto události nelze vyjádřit v přesných procentuálních podílech. Ptejme se, zda by tíhu migračních toků neměly nést především ty státy EU, které se účastnily na nelegálním vojenském zásahu proti Kaddáfího Libyi, ty, které měly podíl na vzniku občanské války v Sýrii apod. [dodal bych invazi do Iráku v roce 2003 z vylhaných důvodů] Scheu uzavírá, že ve světle těchto komplexních a těžko rozluštitelných souvislostí se jeví stanovení kvót podle zdánlivě objektivních počtů za naprosto nevhodné.[30]

S pomýlenou a zhoubnou ideologií „stále užší unie“, v níž se snoubí bezhlavý centralismus a levicové pokrokářství, s její vizí evropského státu, s jejím panevropským nacionalismem a sociálním inženýrstvím[31] je třeba bojovat, protože představují jedno z vážných ohrožení Evropy jako civilizačního okruhu. Totéž samozřejmě platí o kvótách na migranty, které plně zapadají do vnitřní logiky této ideologie. Musíme vzdorovat nátlaku, politické korektnosti, hře na city, odvolávání se na ušlechtilé pohnutky, očerňování odpůrců. Slovy Petra Fialy: „Nenechme si nikým namluvit, že státy, které nechtějí kvóty, jsou nesolidární a protievropské, že lidé, kteří odmítají kvóty, jsou nehumánní a sobečtí nacionalisté. Je to přesně naopak: prosazovatelé kvót ztratili nejen zdravý rozum, ale i úctu k lidem, k hodnotám, k suverenitě národních společností, k lidské důstojnosti a jednají proti zájmům evropské civilizace. Ne my, ale oni by měli pociťovat vinu. Nechceme-li ztratit vše, co udělalo Evropu důstojnějším a lidštějším místem pro život, než je tomu kdekoli jinde, nesmíme je přestat z toho usvědčovat.“[32]

Zkušenost ukazuje, že sociálně-inženýrské projekty při srážce s lidskou svobodomyslností a přirozeností přinášejí jiné než původně zamýšlené výsledky a nakonec žalostně krachují. Stejný osud si zasluhují i kvóty na migranty. Při neochotě řady členských států spolupracovat a při bojkotování ze strany samotných migrantů nemůže mít celý šílený projekt budoucnost.    Už neslavný rozjezd je výmluvný.

Celá situace naléhavě vybízí k zamyšlení nad neudržitelností uspořádání, kde je něco takového jako kvóty na migranty vůbec možné. Polisabonské spojení neomezených pravomoci a hlasování kvalifikovanou většinou vytváří v oblasti azylové politiky nebezpečnou kombinaci. Do budoucna bychom se mohli dočkat citelnějších a vtíravějších zásahů Bruselu, které dnes neumíme ani předvídat, stejně jako před několika lety kvóty zněly jako konspirační teorie.

[1] Study on the feasibility of establishing a mechanism for the relocation of beneficiaries of international protection, European Commission, Directorate-General Home Affairs, kód dokumentu JLX/2009/ERFX/PR/1005 [2010],  s. 3–6.

[2] COM(2007) 301 final [6. 6. 2007].

[3] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 2. září 2008 o hodnocení dublinského systému, 2007/2262(INI).

[4] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 10. března 2009 o budoucnosti společného evropského azylového systému, 2008/2305(INI).

[5] COM(2008) 360 final [17. 6. 2008].

[6] Petřík L.: Schengen jako nástroj bruselské centralizace, in: Vstup do Schengenu - výhody a nevýhody, Centrum pro ekonomiku a politiku, publikace č. 66/2008 [2008].

[7] Dostupné z http://www.europarl.europa.eu.

[8] Viz pozn. 1.

[9] Usnesení Evropského parlamentu ze dne 29. dubna 2015 o tragédiích, k nimž došlo v poslední době ve Středozemním moři, a o migrační a azylové politice EU (2015/2660(RSP))

[10] Aktuální údaje lze nalézt na stránkách Eurostatu http://ec.europa.eu/eurostat, rubrika Asylum quarterly report.

[11] Návrh Rozhodnutí Rady, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka, COM(2015) 286 final [27. 5. 2015].

[12] Usnesení zástupců vlád členských států zasedajících v Radě o relokaci 40 000 osob s jednoznačnou potřebou mezinárodní ochrany z Řecka a Itálie [20. 7. 2015].

[13] Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka.

[14] Návrh Rozhodnutí Rady, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie, Řecka a Maďarska, COM(2015) 451 final [9. 9. 2015].

[15] Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka.

[16] Návrh Nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje krizový relokační mechanismus a mění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, COM(2015) 450 final [9. 9. 2015].

[17] Základní právní rámec delegovaných aktů obsahuje čl. 290 SFEU. Přesné podmínky přenesení pravomoci stanoví jednotlivé legislativní akty. V tomto případě by – zjednodušeně řečeno – mohly EP nebo Rada delegovaný akt vetovat ve lhůtě max. čtyř týdnů od oznámení.

[18] COM(2016) 197 final [6. 4. 2016].

[19] COM(2016) 270 final [4.5.2016].

[20] Připomeňme, že účast Velké Británie, Irska a Dánska závisí jen na vůli těchto států.

[21] První zpráva o relokaci a znovuusídlování, COM(2016) 165 final [16. 3. 2016].

[22] Druhá zpráva o relokaci a znovuusídlování, COM(2016) 222 final [12. 4. 2016].

[23] Třetí zpráva o relokaci a znovuusídlování, COM(2016) 360 final [18. 5. 2016].

[24] Prováděcí rozhodnutí Rady (EU) 2016/408 [10. 3. 2016].

[25] COM(2015) 677 final [15.12.2015].

[26] Srov. obdobně Vaněk T.: Nadměrné metry, Parlamentní listy [13. 5. 2015].

[27] Fiala P.: Kvóty na člověka, Pravý břeh [15. 5. 2016].

[28] Viz Zelená kniha o budoucím společném evropském azylovém systému, COM(2007) 301 final [6. 6. 2007].

[29] Viz cit. What system of burden-sharing between Member States for the reception of asylum seekers?, s. 52.

[30] Scheu H. Ch.: Několik poznámek k návrhu uprchlických kvót v rámci Evropské unie, CiTime [5. 6. 2015].

[31] Všem těmto otázkám se podrobněji věnuji v knize Unie blízká i vzdálená, IVK 2014.

[32] Fiala P.: Kvóty na člověka, Pravý břeh [15. 5. 2016].