Cameron chce opít Brity rohlíkem

„Renegociaci“ podmínek členství po vyhraných volbách Cameron pojal jako přípravu nástroje pro přesvědčení Britů o setrvání v Unii, jinak řečeno pro upečení rohlíku, kterým je opije. Rohlík je nyní na světě.

Evropská rada na zasedání 18. a 19. února přijala soubor ujednání, která jsou reakcí na požadavky britské vlády ohledně úpravy postavení Spojeného království v EU a reforem fungování samotné Unie. Vláda Davida Camerona tak přináší Britům cosi, co je představováno jako dohoda o nových podmínkách členství („renegotiation deal“), o jejichž sjednání se konzervativci zavázali usilovat ve svém volebním programu, a které mínili představit před slibovaným referendem o setrvání, či vystoupení Británie z Unie. Cameron podává výsledek jako velký úspěch a bude na jeho základě usilovat o setrvání v „reformované“ EU. Kritici význam dohody zpochybňují; Nigel Farage hovoří o „Cam-sham“ (Cameronově klamu, podvodu, švidlu) a říká, že dohoda nemá ani cenu papíru, na kterém byla vytištěna.

V následujícím příspěvku se pokusím celý mnohomluvný a honosně znějící text stručně analyzovat a rozklíčovat jeho skutečný obsah a význam.

1. Britská témata k řešení

Konzervativci ve svém volebním programu mimo jiné slibovali, že přinesou „opravdovou změnu” ve vztahu Británie s Evropskou unií, zachovají Británii mimo eurozónu, budou chránit britské zájmy na vnitřním trhu, znovuzískají pravomoci zpět z Bruselu, a sebevědomě se zavázali „reformovat fungování EU, která je příliš velká, příliš panovačná a příliš byrokratická“. Jen Konzervativní strana prý dokáže takovou změnu přinést. Slíbili vyjednat nové podmínky členství Británie v Unii a poté uspořádat referendum, v němž dají občanům na výběr, zda na novém reformovaném základě chtějí v EU zůstat, či vystoupit.

Pokud jde o konkrétní představy o tom, jak by ona „opravdová změna“ měla vypadat, volební program byl sice napsán zvučně a bojovně, při bližším zkoumání však nebyl ani zdaleka tak ambiciózní, jak by bylo lze očekávat. Tyto myšlenky se pak vesměs odrazily v požadavcích Velké Británie, které přednesl premiér Cameron ve svém dopise předsedovi Evropské rady Donaldu Tuskovi dne 10. listopadu 2015. Pro jejich nastínění je tedy nejlépe vycházet právě z tohoto dopisu:

První okruh požadavků se týká správy hospodářských otázek, respektive zejména vztahu zemí eurozóny a těch ostatních. (Ve volebním programu se plamenně psalo o nutnosti zachovat libru, chránit britskou ekonomiku před dalšími kroky integrace v eurozóně, odmítání účasti na financování záchranných balíčků eurozóny, o tom, že integrace eurozóny nesmí narušit integritu vnitřního trhu nebo přinést jakékoli nevýhody Británii, o potřebě ochrany zemí, které mají jinou měnu než euro). Cameron uvádí, že Británie nechce stát v cestě opatřením v rámci eurozóny k zajištění stability eura, chce nicméně zajistit, aby tyto kroky respektovaly integritu vnitřního trhu a oprávněné zájmy zemí mimo eurozónu. Británie tedy žádá právně závazné principy, které zajistí fungování Unie pro všech 28 členských států a zabezpečí vhodným mechanismem, že tyto principy jsou dodržovány. Tyto zásady by měly zahrnovat uznání, že: EU má více než jednu měnu, že podnikatelé nesmí být diskriminováni ani znevýhodňováni na základě měny jejich domovské země, že integrita vnitřního trhu musí být chráněna, že reformy eurozóny jako vytvoření bankovní unie musí být pro země mimo eurozónu dobrovolné, nikdy povinné, že daňoví poplatníci zemí mimo eurozónu nesmí platit na operace na podporu eura, že finanční dohled v zemích mimo eurozónu je v kompetenci jejich národních institucí, že otázky, které se týkají všech členských států, musí být projednávány a rozhodovány všemi členskými státy.

Zadruhé Cameron nadnesl téma konkurenceschopnosti EU. (Ve volebním programu bylo toto téma podáváno pod hlavičkou dalšího rozvoje vnitřního trhu, respektive odstraňování všech překážek obchodu, odstraňování byrokratické zátěže). Tato část dopisu je velmi obecná, přednáší spíše rámcové cíle než konkrétní podněty. Cameron vítá iniciativy Unie v této oblasti, s tím, že je však třeba jít mnohem dále. Zvláště by si přál snížení regulatorní zátěže pro podnikatele, větší úsilí o dosažení volného pohybu kapitálu, zboží a služeb. Různé návrhy, sliby a dohody o vnitřním trhu, obchodu a snižování regulatorní zátěže by měly být spojeny do „jasného dlouhodobého závazku posílení konkurenceschopnosti a produktivity Evropské unie a vytváření růstu a pracovních míst pro všechny“.

Zatřetí, pod hlavičkou „Suverenita“ Cameron požadoval ukončení „závazku“ Británie pokračovat v procesu vytváření „stále užšího svazku mezi národy Evropy“ („ever closer union“), tedy obecného cíle, který je uváděn v zakládacích smlouvách EU, aby bylo jasné, že tento „závazek“ se na Spojené království neuplatní. Požadoval provedení této změny „formálně, právně závazně a nezvratně“. (To byl jeden z hlavních bodů volebního programu u otázek EU. Psalo se v něm mimo jiné: „Ne ‚stále užší unii‘. Ne neustálému přesunu moci do Bruselu. Ne zbytečnému vměšování.“) Dále zdůraznil (opět v souladu s volebním programem) přání posílit roli vnitrostátních parlamentů novým mechanismem, v rámci kterého by skupina parlamentů společným jednáním mohla zablokovat nechtěné unijní legislativní návrhy. Vyjádřil také požadavek, aby byla plně prováděna zásada subsidiarity a aby byly předloženy konkrétní návrhy, jak toho docílit. Británie bude prý také potřebovat potvrzení, že instituce EU budou plně respektovat protokoly upravující její zvláštní postavení ve věcech vnitra a justice. Zdůrazněno je také (což bylo také ve volebním programu akcentováno), že národní bezpečnost je a musí zůstat výlučně odpovědností členských států.

Poslední čtvrtá část dopisu se věnuje problematice migrace osob z jiných členských států. Británie by si přála možnost omezit, respektive lépe kontrolovat migračními toky na své území, které jsou v současnosti mimořádně vysoké. Konkrétně si Cameron přál (v souladu s volebním programem, který zdůrazňoval, že změny v sociálních dávkách pro migranty jsou naprosto nezbytným prvkem procesu renegociace) možnost omezení sociálních dávek pro migrující pracovníky; občané jiných členských států přicházející do Británie by zde měli povinnost nejprve čtyři roky žít a platit daně, než budou způsobilí na získání zaměstnaneckých dávek nebo sociálního bydlení, a že skončí povinnost zasílání příspěvků na děti do zahraničí (tj. na děti, které se nepřesunuly s pracovníkem do Británie, ale zůstaly v domovském státě). Dále se zde hovoří o potřebě zavést přechodná omezení pro osoby z budoucích členských států při dalším rozšiřování Unie do doby zajištění konvergence jejich ekonomik. Zdůrazněna je nutnost zamezit zneužívání volného pohybu, což by mělo zahrnovat tvrdší přístup k zločincům, podvodníkům a osobám, které uzavírají fingované sňatky, zavedení přísnějších podmínek pro to, aby si občané jiných členských států mohli přivést s sebou manžela se státní příslušností třetí země (což je nyní podle pravidel volného pohybu pro občany jiných členských států jednodušší než pro britského občana), a legislativní úpravu, která by usměrnila dosavadní vývody judikatury Evropského soudního dvora v těchto věcech (tato judikatury je totiž k volnému pohybu velmi vstřícná).

Ve volebním programu byly i některé další myšlenky – jako odhodlání bránit se pokusům EU příliš omezovat legitimní finanční služby, snižování výdajů EU, reforma společné zemědělské politiky, zacílení poskytování prostředků z unijních fondů na podporu zaměstnanosti a hospodářského růstu – které se v oficiálně přednesených požadavcích Británie neodrazily.

2. „Renegotiation deal“ pod drobnohledem

2.1 Forma, struktura, právní povaha

Soubor ujednání má podobu rozhodnutí Evropské rady, které je doprovázeno dvěma prohlášeními Evropské rady a čtyřmi prohlášeními Komise.

Rozhodnutí nese název Rozhodnutí hlav států a předsedů vlád, zasedajících v Evropské radě, o novém řešení pro Spojené království v rámci Evropské unie. Vnitřně je členěno na preambuli, čtyři věcné oddíly, které postupně řeší čtyři okruhy problematiky z Cameronova dopisu, a oddíl se závěrečnými ustanoveními.

V souvislosti s rozhodnutím zástupci členských států v Evropské radě deklarovaly, že a) toho rozhodnutí poskytuje právní záruku, že záležitosti, které jsou předmětem obav Spojeného království vyjádřených v dopise ze dne 10. listopadu 2015, byly vyřešeny; b) obsah rozhodnutí je plně slučitelný se zakládacími smlouvami EU; c) toto rozhodnutí je právně závazné a může být pozměněno či zrušeno pouze vzájemnou dohodou hlav států a předsedů vlád členských států Evropské unie; d) toto rozhodnutí nabude účinku v den, kdy vláda Spojeného království oznámí generálnímu tajemníkovi Rady, že se Spojené království rozhodlo zůstat členem Evropské unie. Pokud by výsledkem britského referenda bylo, že Spojené království má odejít z Evropské unie, celý soubor ujednání zanikne.

Rozhodnutí o novém řešení pro Spojené království je směsicí ustanovení různého druhu, které můžeme utřídit do několika skupin, které se nutně liší, pokud jde o tvrzenou právní závaznost či obecně právní účinky.

1) Jednak jsou zde výkladová ustanovení, která by měla být zohledněna při interpretaci stávajících pravidel práva EU na úrovni primárního i sekundárního práva. Cílem je vyjasnit smysl některých platných pravidel, aniž by mělo dojít k jejich změně. Tento druh ustanovení má určité právní účinky, neboť i Soudní dvůr EU přikládá podobným aktům při výkladu unijního práva význam (viz např. rozsudek ve věci C-135/08 Rottmann). Nedomnívám se nicméně, že by se Soudní dvůr obával zvolit výklad protikladný, pokud by dospěl k názoru, že takové výkladové vodítko je v rozporu s primárním právem, respektive, že by mělo přinést jeho změnu (a tím obejít postup revize primárního práva, který předpokládají zakládací smlouvy).

2) Druhou kategorií jsou určité programové cíle a směry, o nichž můžeme říci, že spadají do pravomoci Evropské rady dávat Unii nezbytné podněty pro její rozvoj a vymezovat její obecné politické směry a priority (čl. 15 odst. 1 Smlouvy o EU). Tento typ rozhodnutí podle mého názoru není právně vymahatelný; jde o ryze politické závazky.

3) Dále se zde zástupci členských států zavazují k určitým modifikacím primárního práva EU, k nimž má dojít při jejich příští změně. Jde o model uplatněný např. u tzv. irských záruk v červnu 2009 nebo u slibu nerealizované české výjimky související s Listinou základních práv EU v říjnu 2009. Ani tento typ rozhodnutí není právně vymahatelný. Nelze sankcionovat stát, který neratifikuje smlouvu, kterou se mění zakládací smlouvy. Fakticky jde tedy o gentlemanskou dohodu mezi státy. Této otázce se věnuji podrobněji v článku Vzdušné záruky pro Irsko (Revue Politika č. 6/2009).

4) Jsou zde rovněž přísliby přijetí nové úpravy či změn platné úpravy na úrovni sekundárního práva, tj. právních předpisů přijatých institucemi EU. Ani zde si nemyslím, že by závazek změny sekundárního práva byl jakkoli vymahatelný.  Nelze sankcionovat stát, který by v rámci legislativního procesu EU změny nepodporoval. A už vůbec nelze přikázat Evropskému parlamentu, aby navržené změny podpořil. Nelze také zakázat Soudnímu dvoru EU, aby navržené změny sekundárního práva zrušil, když je posoudí jako nesouladné s primárním právem.

5) Ve zbytku nalezneme zejména různé odkazy na stávající pravidla či politická prohlášení, z nichž neplynou žádné konkrétní nové závazky či jiné důsledky.

2.2 Euro a bankovní unie

Oddíl A rozhodnutí nadepsaný „Správa ekonomických záležitostí“ se věnuje vztahům mezi státy, jejichž měnou je euro a účastní se bankovní unie, a těmi ostatními. Jeho věcná podstata má být začleněna do zakládacích smluv při jejich příští změně.

V úvodu zdůrazňuje, že opatření, jejichž účelem je dále prohlubovat hospodářskou a měnovou unii, budou pro členské státy, jejichž měnou není euro, dobrovolná a budou respektovat práva a pravomoci nezúčastněných členských států. Mezi státy eurozóny a těmi ostatními by měl být vzájemný respekt a upřímná spolupráce, k jejichž zajištění se stanoví několik zásad. Obsah těch nejdůležitějších lze shrnout následovně: Zakazuje se diskriminace fyzických či právnických osob na základě měny členského státu, kde jsou usazeny; jakékoliv rozdíly v zacházení musí vycházet z objektivních důvodů. Právní akty týkající se fungování eurozóny musí zachovávat pravomoci, práva a povinnosti členských států, jejichž měnou není euro. Unijní právo týkající se bankovní unie je použitelné pouze na úvěrové instituce nacházející se v členských státech, jejichž měnou je euro, nebo v členských státech, které uzavřely příslušné dohody s Evropskou centrální bankou. Z nouzových a krizových opatření na zajištění finanční stability eurozóny nebude vyplývat rozpočtová odpovědnost pro členské státy, jejichž měnou není euro. Neformální setkání ministrů členských států eurozóny musí respektovat pravomoci Rady jakožto orgánu, jenž je na základě Smluv nadán legislativní funkcí a v němž členské státy koordinují své hospodářské politiky.

K dodržování uvedených zásad v rámci legislativního procesu EU by měl přispívat zvláštní mechanismus. Přiložené prohlášení Evropské rady k tomuto oddílu (příloha II) slibuje, že v den nabytí účinku rozhodnutí o novém řešení pro Spojené království v rámci Evropské unie přijme Rada rozhodnutí o zvláštních ustanoveních týkajících se účinného řízení bankovní unie a důsledků další integrace eurozóny, které vstoupí v platnost týž den. Podle navrženého mechanismu by mělo platit, že jsou-li přijímány akty o bankovní unii, o jejichž přijetí hlasují zástupci všech členských států, členský stát, který se neúčastní bankovní unie, bude moci oznámit Radě svůj odůvodněný nesouhlas s přijetím aktu kvalifikovanou většinou, pokud se bude domnívat, že akt by porušil (výše uvedené) zásady uvedené v oddíle A. S tímto státem by pak mělo být hledáno řešení, aby se odstranily jeho obavy. Věc by mohla být i předána k diskusi na Evropské radě, než by byla vrácena Radě k rozhodnutí. Tento postup by nicméně neznamenal právo veta; daný stát by mohl být stejně přehlasován.

Nezdá se, že by oddíl A přinášel něco významně nového. Požadavkům Británie, zde bylo, jak je zřejmé, v podstatě vyhověno, protože nic sporného ani nežádala. Jde vesměs jen o zdůraznění pravidel a zásad, které se uplatňují už nyní, popř. o výslovné zakotvení něčeho, co vyplývá z logiky věci. Výslovná úprava ale samozřejmě ničemu neškodí. Nový je jen mechanismus nastíněný v zamýšleném rozhodnutí Rady, který nicméně dotčeným státům nenabízí příliš mnoho.

2.3 Konkurenceschopnost

Oddíl B rozhodnutí a související prohlášení Evropské rady (příloha III) se věnují tématu konkurenceschopnosti. Dohromady nejde o víc než o slohové cvičení, které se nijak nevymyká rozšířené praxi unijních institucí spočívající v (ne)řešení problémů popisováním papíru. Z textu poznáme rukopis zkušených pisatelů dobře znějících politických textů, kteří jsou v prostředí všech unijních institucí nepostradatelní. Lhostejno, zda jde o rezoluce Evropského parlamentu, sdělení, zelené či bílé knihy Komise nebo třeba závěry Rady, optimistický, naléhavý, budovatelský a frázovitý unijní žargon zní pořád stejně.

Evropská rada se takto usnesla, že Unie musí zvýšit konkurenceschopnost, že je třeba plně využít potenciálu vnitřního trhu, vdechnout mu nový život a přizpůsobit jej, aby držel krok s měnícím se prostředím, podporovat podmínky příznivé pro podnikání a vytváření pracovních míst, snižovat administrativní zátěž a rušit nepotřebné právní předpisy při současném průběžném zajišťování vysokých standardů ochrany spotřebitele, pracovníků, zdraví a životního prostředí, rušit předpisy, které nejsou v souladu se zásadou subsidiarity, investovat a připravit naše ekonomiky na budoucnost, uplatňovat aktivní a ambiciózní obchodní politiku vůči třetím zemím a usnadňovat mezinárodní obchod a zvýšit atraktivitu Unie jakožto partnera apod. Jde o směsici nekonkrétních, částečně navzájem protikladných politických apelů, které nejsou vůbec ničím novým. Podobné postuláty v posledních letech čteme v unijních programových dokumentech (počínaje Lisabonskou strategií, přes strategii Evropa 2020) a slýcháme z úst bruselských prominentů velmi často. Asi právě proto, že v praxi se je příliš uskutečňovat nedaří.

Pokrok při plnění vytčených cílů v oblasti konkurenceschopnosti má být dle rozhodnutí důkladně sledován a vyhodnocován Evropskou radou a příslušnými formacemi Rady.

Komise přiložila k tomuto tématu prohlášení (příloha IV), v němž slibuje, že zřídí mechanismus pro přezkum stávajících právních předpisů EU, kterým se ověří jejich soulad se zásadami subsidiarity a proporcionality. (Víme ovšem, že tyto vágní zásady bez hmatatelného obsahu centralisté vždy vyloží ve prospěch svých záměrů.) Zavazuje se také „s plným odhodláním pokračovat v úsilí o zjednodušení právních předpisů EU a snížení regulační zátěže hospodářských subjektů v EU, aniž by to ohrozilo politické cíle.“ Hodlá sledovat pokrok v této oblasti a podávat každý rok zprávy Evropské radě.

Celkově lze mít za to, že ustanovení a prohlášení o konkurenceschopnosti mají nulový praktický význam, a jde o vůbec nejzbytečnější složku celé politické dohody. Můžeme očekávat, že výše připomenutí pisatelé memorand si při vyhodnocování pokroku přijdou na své. Vypotřebuje se trochu více papíru a náplní do tiskáren, a tím asi tak veškeré dopady na konkurenceschopnost a vnitřní trh skončí.

2.4 Svrchovanost

Oddíl C nadepsaný „Svrchovanost“ zahrnuje dva konkrétní závazky, a několik konstatování, která jen zdůrazňují a vysvětlují existující právní úpravu.

Na prvním místě figuruje závazek týkající se „ever closer union“. Uznává se zde „že Spojené království vzhledem ke svému zvláštnímu postavení, jež je zakotveno ve Smlouvách, neusiluje o hlubší politickou integraci v rámci Evropské unie“ a je zde slíbeno, že věcná podstata tohoto tvrzení bude začleněna do zakládacích smluv při jejich příští změně „takovým způsobem, aby bylo zřejmé, že se odkazy na stále užší svazek nevztahují na Spojené království“. Britskému požadavku bylo tedy vyhověno, lépe řečeno Británie dostala slib, že se tak stane. Hned v návaznosti na to je zahrnuto vysvětlení – podle mého názoru zcela správné –, z něhož vyplývá, že odkazy na proces vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, které jsou uvedeny ve smlouvách, jsou spíše krasomluvou tvůrců, než že by z nich vyplývalo cokoli konkrétního. Nedávají Unii konkrétní pravomoci, nerozšiřují její pole působnosti, nejsou výkladovým vodítkem. Vše je jen o symbolice – připusťme, že ne zanedbatelné.

Druhý závazek se týká principu subsidiarity. Vedle obecného vysvětlení významu této zásady při výkonu pravomocí Unie, jsou zde přijaty závěry k postupu dohledu vnitrostátních parlamentů nad jejím dodržováním, které jdou nad rámec platné úpravy v primárním právu (v Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality). Závěry navazují na mechanismy tzv. žluté a oranžové karty, jimiž může stanovený podíl parlamentů (parlamentních komor) ve stanovené lhůtě vyslat vůči legislativnímu návrhu negativní politický signál, který nicméně není pro unijní instituce závazný. Vytváří se dodatečný postup, podle něhož „pokud odůvodněná stanoviska k nedodržení zásady subsidiarity v návrhu legislativního aktu Unie, zaslaná ve lhůtě 12 týdnů od postoupení uvedeného návrhu, představují více než 55 % hlasů přidělených vnitrostátním parlamentům, předsednictví Rady zařadí na pořad jednání Rady bod za účelem komplexní diskuse o těchto stanoviscích a o důsledcích, které je z nich třeba vyvodit. Na základě této diskuse a při dodržení procesních požadavků Smluv přestanou zástupci členských států jednající jako členové Rady dotčený návrh legislativního aktu dále zvažovat, pokud nebude pozměněn s cílem vyřešit připomínky vyjádřené v odůvodněných stanoviscích.“ Tento postup (který si zaslouží samostatný a podrobnější komentář) je hubeným výsledkem britské iniciativy k posílení role vnitrostátních parlamentů, které měly mít možnost zablokovat nechtěné unijní legislativní návrhy. Namísto skutečné červené karty vzniká jen jakási nadstavba karty oranžové. Parlamenty stále nebudou mít možnost legislativní návrhy EU přímo zablokovat. Navíc půjde o postup s nedostatečným právním ukotvením. V rozhodnutí totiž není stanoveno, že by tato část dohody měla být vtělena do zakládacích smluv. Pokud se tak nestane, celý mechanismus zůstane jen v rovině jakési politické dohody, o jejíž právní vymahatelnosti můžeme mít pochybnosti.

V poslední části oddílu C je obsaženo několik konstatování, která pouze připomínají a zdůrazňují existující právní rámec. Odrážejí požadavky v Cameronově dopise, které nebylo nesnadné splnit, protože vůbec nic nemění. Uvádí se zde, že protokoly připojené k zakládacím smlouvám – a mezi nimi protokoly upravující zvláštní postavení Británie ve věcech vnitra a justice – je třeba plně uznávat a mají stejný status jako samotné smlouvy, jichž jsou nedílnou součástí. Připomíná se také čl. 4 odst. 2 Smlouvy o EU, podle kterého národní bezpečnost zůstává výhradní odpovědností každého členského státu;  jako výkladové vodítko je v rozhodnutí doplněno, že toto ustanovení nepředstavuje odchylku od práva Unie, a nemělo by to tedy být vykládáno restriktivně; dodává se, že orgány Unie budou při výkonu svých pravomocí plně respektovat odpovědnost členských států v oblasti národní bezpečnosti. Uznává se přínos společných opatření v otázkách, které ovlivňují bezpečnost členských států.

2.5 Sociální dávky a volný pohyb

Nejpodrobněji a především s nejhmatatelnějšími výsledky se dohoda věnuje problematice volného pohybu osob a sociálních dávek. Tuto oblast pokrývá oddíl D rozhodnutí a tři připojená prohlášení Komise.

Jádrem této části jsou ujednání o budoucích změnách sekundárního práva, respektive závazky Komise k předložení takových návrhů a závazek členských států v rámci Rady učinit vše pro jejich rychlé přijetí.

Zaprvé je slíbena novela nařízení č. 883/2004 o koordinaci systémů sociálního zabezpečení, s cílem umožnit členským státům v souvislosti s exportem přídavků na děti do jiného členského státu, než je členský stát, ve kterém pobývá pracovník, aby výši těchto přídavků upravily podle indexů na základě podmínek v členském státě, ve kterém dítě pobývá. To by se mělo do konce roku 2019 vztahovat pouze na nové žádosti podané pracovníky z jiných členských států Unie v hostitelském členském státu, od 1. ledna 2020 pak i na ostatní příjemce. V přiloženém prohlášení Komise slibuje, že podá příslušný legislativní návrh, přičemž k podmínkám v členském státě pobytu dítěte, podle nichž mohou být dávky indexovány, uvádí, že tyto podmínky podle ní zahrnují životní úroveň a výši přídavků na děti v daném členském státě.

Británii tedy bylo přislíbeno méně, než žádala. Namísto vyloučení zasílání příspěvků na děti do zahraničí – což by však patrně bylo v rozporu s primárním právem, jak jej vykládá Soudní dvůr EU (viz případ C-41/84 Pinna), pokud by nedošlo k ošetření této otázky přímo v zakládacích smlouvách – se předpokládá pouze možnost omezit příspěvky na úroveň státu pobytu dítěte, a to navíc do uplynutí přechodného období jen v případě nově podaných žádostí.

Zadruhé je slíbena změna nařízení č. 492/2011 o volném pohybu pracovníků uvnitř Unie. Měl by být zaveden mechanismus (hovoří se o „záchranné brzdě“), který by umožnil členskému státu reagovat na krizové situace souvisejících s masovým a trvajícím přílivem pracovníků z jiných členských států, který má dopad na zásadní aspekty jeho systému sociálního zabezpečení nebo vyvolal závažné obtíže na jeho trhu práce, nebo které kladou nadměrné nároky na řádné fungování jeho veřejných služeb. Rada by na návrh Komise mohla dotčenému členskému státu povolit, aby v nezbytné míře omezil přístup nově příchozích pracovníků z jiných členských států k nepříspěvkovým dávkám při zaměstnání po celkovou dobu až čtyř let od začátku trvání zaměstnání. Toto omezení by mělo být odstupňované, od počátečního úplného vyloučení až po postupné rozšiřování přístupu k těmto dávkám, s cílem zohlednit rostoucí vazbu pracovníka na trh práce v hostitelském členském státě. Toto povolení by mělo omezenou dobu platnosti a vztahovalo by se na pracovníky Unie nově příchozí v průběhu období sedmi let. Přiloženo je prohlášení Komise (příloha VI), v němž Komise slibuje předložení takového návrhu a uvádí, že se domnívá, že mimořádná situace, pro jejíž řešení je navrhovaný ochranný mechanismus určen, ve Spojeném království v současné době existuje. Spojené království by proto bylo oprávněno k aktivaci tohoto mechanismu, přičemž by mohlo plně očekávat získání souhlasu.

V tomto bodě Británii bylo slíbeno výrazně méně, než žádala. Jak jsme řekli, Cameron si přál možnost podmínit zaměstnanecké dávky a sociální bydlení tím, že by zde příchozí měli povinnost nejprve čtyři roky žít a platit daně. Výsledkem je příslib nouzového mechanismu, jehož aktivace bude záležet na dobré vůli Komise a členských států v rámci Rady. (Je možné, že i Evropský parlament si bude chtít vymoci mít svoje slovo při povolování těchto opatření.)

Zatřetí, Komise v dalším přiloženém prohlášení (příloha VII) slibuje, že předloží návrh novelizace směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie svobodně se pohybovat v zájmu zamezení zneužívání práva na volný pohyb. Zpřísněny by měly být podmínky pro volný pohyb státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou rodinnými příslušníky občanů členských států EU. Komise též slibuje upřesnění některých konceptů ve směrnici, což by mělo potírání zneužívání usnadnit. Předložení tohoto návrhu slibuje samostatně Komise, aniž by to předpokládalo samotné rozhodnutí Evropské rady a tudíž, aniž by se k čemukoli zavazovaly členské státy.

Vedle uvedených závazků ohledně změny sekundárního práva tato část dohody zahrnuje ještě příslib, že při budoucím rozšiřování Evropské unie budou stanovena vhodná přechodná opatření týkající se volného pohybu osob. (To fakticky nepřináší pro Británii nic nového, neboť přístupové smlouvy podléhají souhlasu všech členských států a každý stát si tak může podmínky tohoto druhu vymínit.) Dále je zde několik konstatování, která připomínají a vykládají některá stávající pravidla vyplývající ze zakládacích smluv i sekundárního práva, která limitují volný pohyb osob, zejména pravidla, která brání zneužívání sociálních dávek a obcházení imigračních pravidel.

2.6 Shrnutí

Odhlédneme-li od otazníků kolem právní závaznosti a vymahatelnosti dohody (viz výše bod 2.1) a budeme-li předpokládat, že všechny přislíbené změny budou provedeny, shrňme střízlivě, co dohoda Spojenému království přináší:

Nejvýznamnější z praktického hlediska jsou ujednání o změně sekundárního práva v oblasti volného pohybu osob, která by měla přinést úsporu na sociálních dávkách, mohly by se projevit na mírném snížení migračních toků a mohly by vést – ve spojení s přijatými výkladovými vodítky – ke znesnadnění zneužívání práva na volný pohyb. Jak zdůrazňuje britský právník Steve Peers, poprvé by došlo k tomu, že pravidla volného pohybu osob by byla novou úpravou mírně omezena namísto toho, aby byla rozšířena.

Na druhém místě stojí symbolický úspěch ve věci „stále užší unie“, který je určitým politickým gestem proti bezhlavé centralizaci, vymezením se proti jednosměrnému pohybu, zdůrazněním zvláštního postavení Británie (které je s ohledem na její významné výjimky ve smlouvách nepochybným faktem). Jinak ovšem tato změna nic konkrétního nepřináší.

Přijaté zásady vztahu mezi zeměmi eurozóny a zeměmi s vlastní měnou nejsou ničemu na škodu, jde ale vesměs jen o zdůraznění statu quo, respektive něčeho, co vyplývá z logiky věci. Novinkou je zamýšlený doprovodný mechanismus, který však dotčeným státům příliš mnoho nenabízí.

Nový postup kontroly subsidiarity – jakási oranžovo-červená karta – je zajímavý z politologického hlediska, tím však jeho význam bude asi končit. Ani stávající žlutá a oranžová karta zatím nepřinesly žádné podstatné výsledky.

Ve zbytku dohoda neobsahuje nic hmatatelného, co by vztah Británie s Unií, natož fungování samotné Unie, někam posouvalo.

Celkově se domnívám, že hovořit o „opravdové změně” v postavení Británie v Evropské unii, kterou konzervativci slibovali ve volebním programu, nebo o „nově vyjednaných podmínkách členství“ naprosto není na místě. Britové dostali určité drobné koncese a tím to končí.

3. Cameronův rohlík

Jak už jsem říkal loni před britskými volbami, na upřímnost snah současného vedení Konzervativní strany, pokud jde o téma EU, nevěřím. David Cameron a jemu blízcí straničtí představitelé zjevně přišli se slibem vyjednání nových podmínek členství a následného referenda nikoli z vlastního přesvědčení, ale jen v zájmu zlepšení vyhlídek na vítězství ve volbách a uspokojení požadavků členské základny. Šlo o taktický tah s cílem oslovit voliče kritické vůči Unii a zabránit odlivu příznivců směrem k UKIPu Nigela Farage.

„Renegociaci“ podmínek členství po vyhraných volbách Cameron pojal jako přípravu nástroje pro přesvědčení Britů o setrvání v Unii, jinak řečeno pro upečení rohlíku, kterým je opije. Proto, jak si trefně všímá Alexander Tomský, žádal málo, aby vypadal úspěšně, přičemž výsledkem je, že dostal ještě méně, když i to málo co chtěl, mu v Bruselu rozmělnili.

Ať je tomu jakkoli, rohlík je nyní na světě a jeho velkolepá prezentace jako chef-d'oeuvre může začít. Sám Cameron se od prvních okamžiků v tomto smyslu náramně činil. Ne všichni na to slyší. Ukazuje se také, že v Británii mají trochu důvtipnější novináře a politické komentátory, než známe z našeho prostředí. Každopádně celá státní mašinerie včetně královské rodiny, kulturní a mediální mainstream a velký byznys může začít mobilizovat síly před referendem k tomu, aby občanům vysvětlily, která odpověď je ta správná. A pokud na to ostrované nepřijdou napoprvé, možná si budou muset udělat reparát, jak už to v Unii v podobných případech chodí.

Psáno pro revue Pravý břeh