Subsidiarita je nám proti kvótám platná jako mrtvému zimník

Na subsidiaritu v boji proti kvótám na imigranty nespoléhejme. Princip subsidiarity je jednou z největších mystifikací evropské integrace. Nepomůže nám proti kvótám a nepomůže nám vůbec v ničem.

V souvislosti s čerstvým rozhodnutím Rady EU o povinných kvótách na přerozdělení 120 000 migrantů mezi členskými státy zaznělo z mnoha úst, že tento akt je ilegální, protože prý porušuje princip subsidiarity. Můžeme předpokládat, že pokud Slovensko skutečně podá avizovanou žalobu na neplatnost rozhodnutí k Soudnímu dvoru EU, bude argumentovat mimo jiné právě subsidiaritou – ono moc jiných argumentů ani nezbývá.

Ano, opět jsme u oné kouzelné subsidiarity, která je vzývána a opěvována už čtvrtstoletí, a to – kupodivu – jak ze strany zastánců maximální autonomie členských států, tak ze strany bruselských centralistů. Byl s ní zadobře arcifederalista Jacques Delors i britský konzervativec John Major, který v souvislosti s jejím zakotvením do smluv mluvil o obratu v centralizačním trendu evropské integrace. Dnes se na ni odvolávají odpůrci jednotlivých centralizačních iniciativ Bruselu, i Komise jako jejich předkladatelka.

Subsidiarita, kterou přinesla do zakládacích smluv Maastrichtská smlouva, je koncipována jako zásada, kterou se řídí výkon pravomocí Unie. Je vymezena tak, že podle ní jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie. Zahrnuje v sobě ideál, že rozhodnutí mají být přijímána co nejblíže občanům, a že Unie má tedy řešit jen to, na co nestačí členské státy, a co sama zvládne efektivněji.

Teoretici evropské integrace a unijního práva i bruselský establishment o subsidiaritě hovoří jako o „základním“, „ústavním“ či „strukturálním“ principu Evropské unie. V teoretické rovině má významnou, ba přímo klíčovou úlohu. Pravomoci Unie v mnoha oblastech jsou vymezeny velice široce a umožňují pokrýt unijní regulaci celá odvětví lidské činnosti. Subsidiarita by zde měla fungovat jako korektiv, který omezí činnost Unie na otázky nadnárodního významu, které nemohou účinně zvládnout členské státy. Dodržování zásady je podmínkou legality činnosti Unie. Rozpor unijního právního předpisu s ní je tedy důvodem pro to, aby Soudní dvůr EU takový akt prohlásil za neplatný. Podle Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality je každý orgán Unie povinen neustále dbát na dodržování tohoto principu, návrhy legislativních aktů by měly být zevrubně odůvodňovány z hlediska souladu s ním, Komise má každoročně předkládat zprávu o jeho uplatňování a tak dále a tak podobně…

Všechno to zní moc krásně, ale má to spoustu háčků. Zaprvé, stačí se jen trochu zamyslet nad tím, co vlastně říká definice a vidíme, že nic není tak jednoduché. Základní kritéria „nemůže být dosaženo uspokojivě“ a „z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo“ jsou velice vágní pojmy otevřené nejrůznějším subjektivním výkladům. Každý si do nich může dosadit, co se mu hodí.

Zadruhé, úvaha v rámci legislativního procesu EU je plně v rukou unijních institucí – Komise, když přichází s návrhy, Evropského parlamentu a Rady při jejich projednávání. Kontrola nad dodržováním zásady pak přísluší v konečné fázi Soudnímu dvoru. Tyto instituce přitom mají všechny s výjimkou Rady přesně opačný zájem než brzdit expanzi aktivit EU a tedy i své vlastní moci. (Po Lisabonu jsou sice do kontroly dodržování zásady částečně zapojeny i vnitrostátní parlamenty, jejich role se však omezuje na možnost vyslat politický signál.)

Komise nemá s odůvodněním svých návrhů nikdy potíže; jde u ní spíše o redakční záležitost – jakési krátké slohové cvičení na jeden nebo dva odstavce. Většinový proud v Evropském parlamentu má na to, zda má v dané věci rozhodovat on, nebo národní parlamenty, také svůj jasný názor – když se prezident Klaus ve svém projevu před europoslanci zeptal, zda jsou si při každém svém hlasování jisti, že rozhodují o věci, o které je nutno rozhodovat právě v jejich zasedacím sále a ne blíže k občanovi uvnitř jednotlivých států, odpovědí bylo sborové bučení – dále viz tento starší  text o rezolucích EP). Ani Radu nelze označit za orgán, který by obecně bránil kompetence států. Členské státy v Radě při rozhodování o konkrétních návrzích prosazují své vlastní národní zájmy; na subsidiaritu se odvolávají jen ty státy, kterým návrh nevyhovuje, a ocitají se v menšině. Takovým případem jsou právě nyní kvóty na imigranty.

Když se ovšem takový přehlasovaný stát obrátí na unijní soudce v Lucemburku, nepochodí. Soudní dvůr dal od kontroly dodržování subsidiarity v podstatě ruce pryč. Od počátku přistoupil k principu jako k primárně politickému a z judikatury je zřejmé, že bude postihovat pouze „zjevnou chybu“ v uvážení normotvůrce. Dosud nezrušil kvůli subsidiaritě žádný právní předpis EU. Vyhnul se jakémukoli bližšímu zkoumání podstaty tohoto konceptu a zatím nijak nepřispěl k upřesnění vágních kritérií, na kterých stojí. Proto je těžké představit si situaci, ve které by mohl dospět k názoru, že k zjevné chybě došlo.

Václav Klaus se před lety vyjádřil na adresu principu subsidiarity takto: „Slovo subsidiarita bylo eurofanatiky a eurofily používáno jako útočná zbraň. Bojovalo se s tímto slovem. Ale toto slovo postrádá jakýkoliv obsah. Nic neznamená. Nedefinuje nic. Je z hlediska obsahu prázdné. Můžete pod tento pojem shromáždit všechny možné myšlenky a postoje. Máme mít společnou zahraniční politiku nebo ne? Obhájci subsidiarity budou aplaudovat oběma pozicím. Kdo používá slovo subsidiarita, říká nesmysly. Já už to raději vůbec neposlouchám.“ Domnívám se, že toto hodnocení ve stručnosti vystihuje vše podstatné.

V podobě, v jaké je princip subsidiarity v současné době vymezen a aplikován, nemá žádný hmatatelný normativní obsah a žádný praktický význam. Je to prázdný koncept, který nic neznamená a umožňuje, aby si pod ním každý představil něco jiného. Jde o abstraktní politický apel, který je velmi ohebný a uvážení evropského normotvůrce co do uskutečnění té které činnosti nijak neomezuje.

Unijní regulátoři se dnes snaží pronikat do nejrůznějších oblastí lidského života, a to bez nejmenšího ohledu na to, zda v dané věci řeší skutečné problémy s přeshraničním významem, které by nemohly být ošetřeny na úrovni členských států, přičemž každý svůj záměr bez uzardění prohlásí za zcela vyhovující principu subsidiarity.

Pokud kvalifikovaná většina států přehlasuje menšinu v oblasti, kde se nevyžaduje jednomyslnost (takové už jsou dnes výjimkou), přehlasovaní mají smůlu, ať se budou sebevíce odvolávat na subsidiaritu. U Evropského soudního dvora mít úspěch dozajista nebudou. Rozhodující je tedy, zda se najde odpovídající většina, nebo ne. Kdyby subsidiarita ve smlouvách zakotvena nebyla, nemělo by to jiný efekt, než že by se popsalo méně papíru při odůvodnění aktů a při všem planém teoretizování o jejím významu.

Vymezit pravomoci široce a vágně a spoléhat na subsidiaritu, že zabrání unijním institucím, aby tyto pravomoci vrchovatě a nadmíru využívaly, bylo a je čiré bláznovství. Kdo sází na subsidiaritu jako na uzdu rozpínavosti Bruselu, sází na mrtvého koně.